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1954年的最后一天，全國人大常委會(huì )通過(guò)了兩個(gè)與城市基層相關(guān)的法律——城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會(huì )組織條例。1989年，城市居民委員會(huì )組織法代替了原有的條例。而與之伴生的街道辦事處組織條例卻一直沿用至今
有的地方政府部門(mén)下派的工作占了居委會(huì )工作的80%；而一些社區公共事務(wù)管理、社區服務(wù)，居委會(huì )又經(jīng)�！叭蔽弧�。有些街道辦要擔負100多項任務(wù)，門(mén)口的牌子都掛不下。而正在試行的基層管理改革，卻因為法律不完善陷于兩難
“54年前制定并施行、內容只有7條，其滯后性在現代城市管理面前已暴露無(wú)遺�！苯衲晔粚萌珖舜笠淮螘�(huì )議期間，全國人大代表張育彪和其他34名代表向大會(huì )提交了制定街道辦事處組織法的議案。同時(shí)，于輝達等代表也提出了修改該條例的建議。
全國人大代表、廣州市市長(cháng)張廣寧則建議，修改城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會(huì )組織法，通過(guò)立法明確界定街道辦和居委會(huì )的地位和職責。
一頭連著(zhù)政府行政管理，一頭連著(zhù)基層民主自治，如何讓官與民的“神經(jīng)末梢”實(shí)現無(wú)縫連接，在這些熟悉基層情況的人大代表看來(lái)，目前城市“神經(jīng)末梢”的法治之路就得從兩部法律的修改和完善走起。
“上面千條線(xiàn)，下面一根針”
“實(shí)行‘大部制’，但真正的‘大部’應該是居委會(huì )�！痹趶V州市海珠區赤崗街大江苑居委會(huì )，工作人員這樣調侃自己。
一邊給左手邊的居民開(kāi)計生證明，一邊給右手邊的居民辦戶(hù)口轉移；這時(shí)電話(huà)鈴又響了，上面食品衛生大檢查馬上到社區，居委會(huì )必須有人配合……
城市居民委員會(huì )組織法里明確規定，居民委員會(huì )是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。
計劃生育、戶(hù)籍管理、人民調解、外來(lái)人口、勞動(dòng)保障服務(wù)、退管人員服務(wù)、特困家庭的救助、人口普查、創(chuàng )衛……居委會(huì )工作人員也就三五個(gè)人，要面對上面許多個(gè)政府部門(mén)�！吧厦媲l線(xiàn)，下面一根針”，有哪個(gè)政府部門(mén)敢說(shuō)自己的辦事效率、機構精簡(jiǎn)情況可以與這個(gè)“委員會(huì )”相提并論？
而且這個(gè)“職能”很多還是法定的，《廣東省預防未成年人犯罪條例》就明確規定“未成年學(xué)生輟學(xué)或者非義務(wù)教育階段的未成年學(xué)生被開(kāi)除的”，學(xué)校應當告知其居住地的居委會(huì )；居委會(huì )“應當協(xié)助維護學(xué)校周?chē)纳鐣?huì )治安秩序”，“應當掌握本轄區內失學(xué)、失業(yè)、失管以及有不良行為、嚴重不良行為的未成年人的情況……”
凡此種種，法律法規中對于社區責任的規定日漸增加。但如果沒(méi)時(shí)間、沒(méi)精力、沒(méi)人手，只能是“應付”，那么法律法規的諸多“美好”設想就有可能變成一紙空文。
據有關(guān)部門(mén)統計，目前政府各職能部門(mén)下派的工作占了居委會(huì )工作的80%；而在一些迫切需要居委會(huì )出面組織協(xié)調的社區公共事務(wù)管理、社區服務(wù)方面，居委會(huì )經(jīng)常缺位。
“重心下移”后的重負
廣州，作為華南地區最大的城市，目前正在實(shí)踐其“城市管理現代化”之路，深化街道管理體制改革，按照“重心下移”的原則，將原本屬于市、區兩級政府管轄的事權向街道下移。
探索社區建設和服務(wù)社會(huì )化的途徑，服務(wù)內容從助殘扶困等民政部門(mén)的傳統范圍擴展到了文體娛樂(lè )、計劃生育、青少幼服務(wù)、下崗再就業(yè)、便民利民等非民政業(yè)務(wù)范圍。
按照廣州市的設想，如果100多個(gè)街道和眾多居委會(huì )能夠抓好城區管理的話(huà)，那整個(gè)城市管理就可以上一個(gè)新臺階。
但在此改革中廣州面對的第一個(gè)問(wèn)題是，不僅僅是居委會(huì )，街道的工作也已經(jīng)是不堪負重了。
原本作為區一級政府精干的派出機構，現已成了涵蓋居民、民政、治安、交通、消防、市容環(huán)衛、人防、計生、勞動(dòng)、市場(chǎng)管理、社區服務(wù)等多項管理職能的龐雜的綜合性機構。
有些區的街道辦要擔負100多項任務(wù)，門(mén)口的牌子都掛不下；同時(shí)大量的城市管理事務(wù)需要街道和居委會(huì )去處理，但他們卻沒(méi)有相應的法定地位和行政權力來(lái)承接和處理這些事務(wù)，對問(wèn)題往往是“看得見(jiàn)，摸得著(zhù)，管不了”。
另外城市管理“重心下移”，居委會(huì )的經(jīng)費納入財政預算，居委會(huì )成員完全“吃皇糧”了，有些政府職能部門(mén)認為讓居委會(huì )“跑腿”更名正言順了。
“政府之嘴”變“居民之腿”遭遇尷尬
廣州市越秀區建設街大馬路社區居委會(huì )主任伍清玲無(wú)疑是中國千百萬(wàn)“居委會(huì )大媽”中很幸福的一個(gè)。
她無(wú)需疲于應付上級政府職能部門(mén)指派的各項政務(wù)和行政執法工作，她的“居委會(huì )”現在更像是一個(gè)不折不扣的社區服務(wù)機構：維護居民合法權益、教育居民依法履行應盡的義務(wù)、調節民間糾紛、辦理本社區居民的入托、養老、社區文化生活等公共事務(wù)和公益事業(yè)……其它的包括創(chuàng )衛、計生、社保、普查、治安等“政務(wù)”，統統去找斜對面的“社區政務(wù)中心”。
伍清玲這位老資格居委會(huì )大媽徹底從過(guò)去“政府的嘴”變成了“居民的腿”。
2005年5月28日，作為廣州市社區基層管理體制改革的一個(gè)特例，主管部門(mén)將建設街轄區內兩個(gè)社區合并為今天的“大馬路社區”，將兩個(gè)居委會(huì )原班人馬重新組合為“居委會(huì )”和“社區政務(wù)工作站”。
居委會(huì )承擔“社區服務(wù)”的職能，解決社區居委會(huì )逐漸弱化的社區服務(wù)功能；社區政務(wù)工作站行使“行政協(xié)助”職能，全部承擔上級政府職能部門(mén)指派的各項政務(wù)和行政執法工作。
“行政事權”與“社區服務(wù)”分開(kāi)，兩方面的事務(wù)都有專(zhuān)人負責，獲得社會(huì )各界的一片叫好聲。
但這次小小居委會(huì )改革，也招來(lái)不少反對意見(jiàn)，有人認為，城市居民委員會(huì )組織法明文規定居委會(huì )具有行政協(xié)助、社區服務(wù)、民主監督的職能，而新的居委會(huì )只承擔其中的社區服務(wù)職能。
有人提出，新成立的社區政務(wù)工作站由街道辦委派并負責考核，工作站儼然就成為街道下屬的派出機構，街道辦原本就是區政府的派出機構，再派出機構并不合適。
還有人提出，新的居委會(huì )與社區政務(wù)中心盡管各司其職，但在很多具體問(wèn)題上還是需要雙方合作。協(xié)助上級機關(guān)行政的社區政務(wù)工作站與代表居民意愿的居委會(huì )如何銜接好，是個(gè)問(wèn)題。
反對者句句在理，改革者也只能在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的同時(shí)，將社區政務(wù)工作站改為“社區政務(wù)中心”，減少歧義。
在具體“分家”過(guò)程中，他們對過(guò)去居委會(huì )承擔的和應該承擔的138項工作精簡(jiǎn)分類(lèi)。精簡(jiǎn)的結果讓人有些吃驚，現在社區居委會(huì )具體應該承擔11項工作；現在社區政務(wù)工作站具體應該承擔47項工作，余下的工作都不屬于雙方的職責范圍，甚至不應該在社區。將之退還各職能部門(mén)還是居委會(huì )與政務(wù)中心內部消化解決？這讓他們有些左右為難。
一位市長(cháng)的基層法治設想
對于一座常住人口超過(guò)千萬(wàn)大城市的市長(cháng)，之所以在人代會(huì )期間，對兩部法律的修改提出建議，就是因為張廣寧認為城市管理工作千頭萬(wàn)緒，但必須落實(shí)到基層。
“管理下移”勢在必行。但“下移”并不是政府管理鏈條的延伸，更不是讓街道辦、居委會(huì )承擔起不屬于他們的職能。他認為應該抓緊修改城市街道辦事處組織條例和城市居委會(huì )組織法，明確兩者的職能。
對于街道辦，張廣寧認為需要通過(guò)立法，明確“街道辦事處是區一級人民政府的派出機構，在區人民政府領(lǐng)導下開(kāi)展工作”的法律地位，街道辦事處的設立、變更或者撤銷(xiāo)程序，以及辦事處工作機構設置和經(jīng)費來(lái)源均需要明確。
目前街道辦事處不應再承擔經(jīng)濟發(fā)展和管理的職能，而應該強化其社區公共服務(wù)、管理居民事務(wù)的職能。對確有必要委托街道行使的行政管理職權，應當有明確法律法規依據或經(jīng)過(guò)嚴格的委托程序，并明確委托范圍和委托形式。
對于居委會(huì )，張廣寧認為首先要從立法上確立居委會(huì )的獨立法人資格，并進(jìn)一步完善居委會(huì )選舉制度，居委會(huì )應該從強化自主性、弱化行政性入手，分三類(lèi)明確居委會(huì )工作職責：
第一類(lèi)是法定的專(zhuān)屬職責，如組織社區義工，開(kāi)展社區服務(wù)，美化社區環(huán)境，發(fā)展社區教育、體育、衛生、文化等；
第二類(lèi)是受政府、政府職能部門(mén)或者其他社會(huì )組織委托的事務(wù)，如代為辦理有關(guān)受理、送達材料等。其他單位和組織，尤其是基層政府、政府部門(mén)在向居委會(huì )進(jìn)行事務(wù)委托時(shí)，應當提供必要的辦公經(jīng)費和業(yè)務(wù)培訓。
第三類(lèi)是需要與其他單位組織互相配合、協(xié)調完成的工作，在分工明確的前提下，通過(guò)建立健全合作、聯(lián)動(dòng)機制，促成社會(huì )管理的統一和協(xié)調。(李剛)
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