發(fā)表評論 盡管2008年的預算草案報告中，行政事業(yè)費用支出的增幅僅為14.3%，是各項支出中增幅最小的一項，但中共中央黨校研究室副主任周天勇告訴《瞭望》新聞周刊，“這僅僅是預算內，還不能說(shuō)明整個(gè)行政事業(yè)費用支出的增長(cháng)得以有效控制�！�
行政成本長(cháng)期居高不下是近年來(lái)全國人大和全國政協(xié)的熱點(diǎn)話(huà)題。隨著(zhù)我國財政收入的快速增長(cháng)，公眾對花什么錢(qián)、花在什么地方、怎么花、是否有效率，不斷提出更高要求。但周天勇認為，在行政成本上，與幾年前相比，改變還不太明顯，“而且巨額行政成本開(kāi)支容易帶來(lái)亂收費、濫罰款等現象，損害經(jīng)濟環(huán)境，同時(shí)也影響政府與群眾的關(guān)系”。
“要根除行政成本居高不下的弊端，需要搞清楚降低行政成本難在何處�！睂Υ�，接受《瞭望》新聞周刊采訪(fǎng)時(shí)，北京大學(xué)中國地方政府研究院院長(cháng)彭真懷教授認為，“我們應該關(guān)注這一現象背后的體制、機制問(wèn)題�！�
不過(guò)，他欣慰地指出，隨著(zhù)全國兩會(huì )期間溫總理提出深化財政體制改革，把人民的錢(qián)管好用好，花到人民身上；以及大部制的推進(jìn)，使得阻礙行政成本降低的體制痼疾在充分暴露的同時(shí)，“正在形成破解這一難題的契機”。
行政成本的不透明
每年政府行政支出到底花費了多少錢(qián)，是控制行政成本最基本的一個(gè)數據。作為中國較早研究行政成本的學(xué)者之一，周天勇遺憾地表示，準確的政府行政支出數據誰(shuí)也不知道，“政府支出除了預算內，還有預算外。由于預算外收入的不透明、不公開(kāi)，財政收入到底有多少錢(qián)誰(shuí)都不知道，用多少自然也不知道�！�
“在探討行政成本時(shí)，數據的缺乏非常明顯，尤其是一些核心數據，”彭真懷指出，甚至今年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》，對政府信息公開(kāi)的范圍作了規定，但也普遍沒(méi)有涉及政府行政成本及其信息公開(kāi)。所以，他告訴本刊記者，國內研究者“只能在公開(kāi)數據的基礎上進(jìn)行推算”。
周天勇在2003年對行政成本進(jìn)行了推算，得出結果為2003年政府公務(wù)支出占政府全部實(shí)際支出的37%。這個(gè)結果至今仍不斷被研究者、媒體引用。對于2007年的行政成本，盡管他仍然在進(jìn)行大量復雜的測算，還沒(méi)有得出結果，但有一點(diǎn)他似乎很明確，“與幾年前相比，目前并沒(méi)有明顯改變，這一比例保守估計在30%左右�！�
而從權威統計數據的預算內來(lái)看，我國行政管理支出增長(cháng)也比較快。據國家統計局數據，1995～2006年，國家財政支出中行政管理費由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長(cháng)了6.60倍；行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升到18.73%。
從國際橫向來(lái)看，據全國人大代表、湖北省統計局副局長(cháng)葉青介紹，拿上述2006年預算內的行政管理費占財政總支出的18.73%這一比例去比較，遠遠高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%以及美國的9.9%。
而且，在今年“兩會(huì )”期間，九三學(xué)社中央提出的《關(guān)于建立行政成本信息公開(kāi)與監督機制的建議》提案中，該提案數據顯示，我國的行政成本不但遠高于歐美發(fā)達國家，而且高出世界平均水平25%。
受訪(fǎng)專(zhuān)家指出，過(guò)高行政成本的直接后果就是，不僅加大了財政負擔，還大大擠占教科、文衛、社會(huì )保障等公共服務(wù)事業(yè)資金。盡管新世紀以來(lái)，我國公共財政收入不斷增長(cháng)，但據國家統計局數據顯示，2004年社會(huì )文教支出占政府總支出的比重為26.29%，2005年為26.38%，2006年為26.83%，不僅徘徊不前，甚至低于2000年的27.6%。與此同時(shí)，公車(chē)私用、公款吃喝、公費旅游、建造豪華辦公大樓的情況卻屢禁不止。
居高不下的原因
“行政成本支出居高不下，實(shí)質(zhì)是由行政機構膨脹、人員龐雜所導致�！迸碚鎽阎赋�，這不僅造成行政機構人員經(jīng)常性的開(kāi)支、工資、辦公費用等的高漲，而且造成行政摩擦、效率低下等“九龍治水”的現象。
他以新農村建設為例，國家財政共投入9000多個(gè)億的資金，但分派給了11個(gè)部門(mén)。結果資金使用效率很可能大打折扣，“一些資金甚至被用作修建樓堂館所�！敝芴煊乱舱J為，目前的五級政府，層級過(guò)多，造成了機構的重復設置，直接導致行政成本節節攀升。
多位專(zhuān)家認為，五大原因造成了行政成本支出居高不下。首先，機構編制的急劇膨脹是行政管理支出增長(cháng)迅猛的根本原因之一。在上述九三學(xué)社中央的提案中提供了一組數據，我國當前吃財政飯的總人數已達4000多萬(wàn)，還有500多萬(wàn)人依賴(lài)于政府的權力實(shí)行自收自支。這意味著(zhù)全國人口中，每二十多人就有一個(gè)屬財政供養。
其次，政府行為和公務(wù)消費缺乏有效的約束評價(jià)機制。目前，對職務(wù)消費缺少明確的標準和限制，沒(méi)有剛性的制度約束。在彭真懷看來(lái)，目前對包括行政公務(wù)支出在內的財政支出，更偏重預算的制定、偏重支出規模的合法性，但對資金的使用過(guò)程缺乏管理和效益評估，“其實(shí)，也并不是沒(méi)有標準和制度，關(guān)鍵是標準得不到貫徹�！�
其三，政府支出不公開(kāi)透明。一方面政府支出沒(méi)有全部納入預算，還存在大量的不受監督的預算之外的政府性資金。另一方面，即使是預算內，行政成本也未見(jiàn)詳細的數據公布。
而且，預算編制不完整，對預算執行的監督不到位。葉青指出，我國預算編制存在著(zhù)編制力量不足、時(shí)間不夠長(cháng)、內容不夠全等問(wèn)題。他以美國為例，“美國專(zhuān)門(mén)有一個(gè)隊伍在編制預算，從總統的預算管理局到參眾兩院的預算委員會(huì )、撥款委員會(huì )等，一般要編一年，再交給財政部門(mén)去執行�！�
特別是對目前的預算編制、執行、監督的制衡機制，周天勇指出，“目前的狀況是我來(lái)編預算，我來(lái)花錢(qián)，我來(lái)監督，人大對此的監督作用效果不明顯。正是這個(gè)原因導致目前政府組織和公務(wù)員在管理和服務(wù)中缺乏效益觀(guān)念、公共財政的理念、緊迫感與責任感，出現‘敞著(zhù)口子花財政錢(qián)’的現象�！�
再有，財政體制改革不到位。周天勇認為，部門(mén)利益對財政改革形成了較大的阻力，各部門(mén)預算外的一些收費、罰款等，財政部門(mén)難以制約。而且，“收支兩條線(xiàn)改革”也許助推了上述部門(mén)利益合法化，“本來(lái)很多不合理的收費，應該停止收取，但現在是超收獎勵、罰款分成，把不合理的收入合法化了�！�
以行政成本居高不下的“重點(diǎn)”之一——公車(chē)消費為例，據九三學(xué)社中央提供的我國目前公車(chē)消費的數據，有350萬(wàn)輛以上的公車(chē)，包括司勤人員在內，年耗3000億元人民幣。如此高耗費的公車(chē)制度，其改革卻一直難有實(shí)質(zhì)性突破。
周天勇認為，“行政成本特別是公務(wù)消費節節攀升、公私不分等現象嚴重，長(cháng)此下去，不僅影響政府形象，也會(huì )拖垮財政�！�
多管齊下控制行政成本
不過(guò)，周天勇指出，“從全國來(lái)看，降低行政成本時(shí)機已經(jīng)成熟，需要的只是政府的決心和魄力�！薄斑@是個(gè)決心的問(wèn)題，也是權威的問(wèn)題，現在必須要這么做�！�
對于怎么做，周天勇認為，首先要把政府收錢(qián)管住。他建議，通過(guò)立法規定行政成本支出不得超過(guò)GDP的25%，“這個(gè)數字是根據國際上發(fā)展中國家的稅費負擔，經(jīng)濟學(xué)家研究出來(lái)的，最高不得超過(guò)25%，一般是在18%～25%之間�！比绻@一比例大大超出，將影響居民收入增長(cháng)，甚至造成投資消費比例失調。他強調，需要改變各級政府把“超收”當作“成就”的思想，“在國外，預算就相當于法律，超收就相當于多收老百姓的錢(qián)了，屬于違法�！�
同時(shí)，他建議，政府行政支出不得超過(guò)15%。在他看來(lái)，不論行政支出項目的數量和多少，如果限制總量，就會(huì )倒逼許多行政項目進(jìn)行調整，可大可小的開(kāi)支、鉆政策空子的開(kāi)支，都會(huì )不得不收斂。他認為，這遠比單純口頭要求“不讓因私坐公車(chē)、不讓私客公請、不讓借公出國”管用。
“關(guān)鍵是要明確到底政府能花多少，老百姓應該花多少，制定一個(gè)法定的比例�！敝芴煊抡J為，這也需要對老百姓的支出有一個(gè)比例，“例如民生支出、教育支出等應該占多大比例，每年應該增長(cháng)多少，要有個(gè)明確的比例�！�
在這里，周天勇特別強調對人大監督功能的強化，“審核資金是怎么來(lái)的，資金又是怎么使用的，如果發(fā)揮好人大的監督作用，就限制住了政府的利益。目前在這個(gè)問(wèn)題上應該加快形成有效的監督制衡機制�！�
對于預算，周天勇認為，“中央一級財政預算編制和執行應該分開(kāi)，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分工、相互制衡，提高預算透明度。比如，增設總理預算管理辦公室，扮演預算編制的角色�；蛘甙凑宅F代國家的體制，提前6～9個(gè)月提交預算，由人大財經(jīng)委員會(huì )下設的預算委員會(huì )的專(zhuān)業(yè)人員嚴格審查，之后交給專(zhuān)家委員會(huì )和人大代表審議�！�
事實(shí)上，九三學(xué)社中央在今年“兩會(huì )”提案中就強調了行政成本信息的公開(kāi)與監督，尤其指出普通老百姓比較關(guān)注的政府部門(mén)公車(chē)使用，手機話(huà)費，辦公用品、公務(wù)接待費，以及出國考察培訓等支出情況，應在政府與決算和政府行政成本信息公開(kāi)中以比較詳細的類(lèi)別列出。
這其中，最核心的就是建立科學(xué)的績(jì)效評估制度。中央財經(jīng)大學(xué)李貞副教授認為，績(jì)效評估制度是治理行政事業(yè)單位行政成本過(guò)高的有效途徑，“為了降低行政成本，提高資金使用效益，應該加大對預算編制和部門(mén)預算執行審計力度，建立健全合理的績(jì)效預算和公用支出成本核算體系�！�
盡管目前從全國政府績(jì)效審計情況來(lái)看，大都是圍繞專(zhuān)項資金和建設投資項目而開(kāi)展，很少涉及行政成本效益審計，而且行政成本效益還面臨著(zhù)社會(huì )效益較難衡量等問(wèn)題，但李貞認為，應該積極推進(jìn)，邊做邊完善，“績(jì)效評估對于降低行政成本理論上并沒(méi)有什么高深的東西，關(guān)鍵是踏踏實(shí)實(shí)地去執行和貫徹的問(wèn)題�！�(記者 唐敏）
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