發(fā)表評論 話(huà)題參與嘉賓：
莫于川：中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國行政法研究所所長(cháng)
王錫鋅：北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究中心主任
程潔：清華大學(xué)法學(xué)院副教授
編者按
政府信息公開(kāi)條例于5月1日開(kāi)始實(shí)施，相伴而行的除了人們?yōu)橹贫鹊倪M(jìn)步而發(fā)自?xún)刃牡臍g呼外，還有對在阜陽(yáng)疫情中逝去生命的悲痛之聲。這也更加讓我們堅信政府信息公開(kāi)條例的歷史意義與現實(shí)意義�！巴椒ú蛔阋宰孕小�，政府信息公開(kāi)的職責、公眾的知情權實(shí)現以及開(kāi)放政府的建設不會(huì )一蹴而就，這需要每個(gè)人的共同努力，我們希望本期評論版面的這組信息公開(kāi)的文章，能夠促進(jìn)人們對信息公開(kāi)的理解，推動(dòng)條例的順利實(shí)施。
公眾參與是信息公開(kāi)的永續推動(dòng)力
如果我們能夠真正落實(shí)對申請權的制度保障，那么政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施，就將藉由可持續的公眾參與和行動(dòng)而獲得永續的推動(dòng)力
王錫鋅
理論和實(shí)踐一再提醒我們，“自我推動(dòng)”制度變革動(dòng)力模式存在著(zhù)極限：當制度變革涉及到對改革者原有利益的傷害時(shí)，推動(dòng)力將遞減，從而導致動(dòng)力衰竭和疲憊�！皠�(dòng)力匱乏”是導致許多立法和制度在實(shí)施過(guò)程中“打折”、甚至最終形同虛設的主要原因。在某種程度上，政府信息公開(kāi)正是一項政府“自我革命”式的制度。我們應當意識到，在這一制度的實(shí)施進(jìn)程中，政府的推動(dòng)和自我約束固然不可或缺，可以起到“點(diǎn)火發(fā)射”的原初推動(dòng)作用，但從制度實(shí)施的廣度、深度以及可持續度方面看，我們需要鼓勵和培育大規模的、可持續的力量來(lái)抑制政府自我推動(dòng)力的衰減，并提供可更新的、持續的動(dòng)力。
這種推動(dòng)制度不斷前行的力量，只能是社會(huì )個(gè)體以及由他們組織起來(lái)的公民社會(huì )的力量。相比于政府主導自上而下的“自我推動(dòng)”，社會(huì )公眾的推動(dòng)力可以被理解為一種自下而上的權利和利益推動(dòng)。社會(huì )公眾的推動(dòng)力有其清晰的法律和現實(shí)基礎。從法律上看，信息公開(kāi)既是政府職責的要求，更是現代社會(huì )公民知情權的要求，因此民眾有權利去推動(dòng)這一制度的有效運行。從現實(shí)角度看，在現代社會(huì )中，信息往往意味著(zhù)利益、資源和行動(dòng)能力，因此個(gè)體和組織都可能基于各種各樣的利益訴求或公民精神而采取行動(dòng)，要求政府開(kāi)放相應信息。政府信息公開(kāi)制度實(shí)踐的社會(huì )推動(dòng)力不僅有其必要性，也完全有其現實(shí)性。
我們看到，政府信息公開(kāi)的制度安排其實(shí)已經(jīng)提供了“雙引擎”動(dòng)力裝置。在開(kāi)放政府信息的操作上，一是規定政府應依法主動(dòng)公開(kāi)信息；二是公民、法人和組織可以依法申請行政機關(guān)披露特定信息。從這種制度安排看，公民、法人和組織的申請本身就可以構成直接推進(jìn)信息公開(kāi)的社會(huì )性力量。從邏輯上講，只要是不屬于法定免予公開(kāi)范圍的政府信息，公眾都有權利申請信息公開(kāi)。如果我們能夠真正落實(shí)對申請權的制度保障，那么政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施，就將藉由可持續的公眾參與和行動(dòng)而獲得永續的推動(dòng)力，制度也將在公眾日�；摹跋M”過(guò)程中獲得生生不息的活力。
自下而上的社會(huì )推動(dòng)力不僅直接表現在上述申請環(huán)節，還表現在政府信息公開(kāi)制度的其他重要環(huán)節。例如，對于政府依法應當主動(dòng)公開(kāi)的信息，政府是否發(fā)布了？信息發(fā)布是否準確、及時(shí)、客觀(guān)？發(fā)布的方式是否便于公眾查詢(xún)？對這些實(shí)施中不可避免會(huì )遭遇的問(wèn)題，盡管也可以通過(guò)條例所設定的內部監督程序進(jìn)行監督，但公眾的監督毫無(wú)疑問(wèn)是不可缺少的。因此，來(lái)自社會(huì )公眾的自下而上的推動(dòng)力，對于政府是否充分履行信息公開(kāi)義務(wù)將構成了一種有效的、廣泛的制約。有了這種制約，政府的“自我推動(dòng)”才可以化壓力為動(dòng)力；有了這種制約，才可以防止一些政府官員在一陣即興表演之后對制度實(shí)施產(chǎn)生審美疲勞、規避甚至抵觸等情緒化行為，制度的實(shí)施才可以獲得結構優(yōu)化意義上的動(dòng)力裝置。
制度變革推進(jìn)過(guò)程中自下而上的社會(huì )推動(dòng)力量，在當今中國社會(huì )中還顯得相當柔弱。一方面，社會(huì )的組織化程度很低，社會(huì )成員和利益分散化比較明顯，個(gè)體行動(dòng)往往面臨“集體行動(dòng)的困境”，影響到有序的社會(huì )“合力”的形成。另一方面，社會(huì )公眾討論公共話(huà)題的平臺和空間依然亟待擴展，通過(guò)媒體而尋求社會(huì )共識、討論公共問(wèn)題的機制仍然顯得薄弱。同時(shí)，盡管我們高度重視公民的表達權、知情權、參與權、監督權，但在法律制度層面上，這些權利的制度保障和救濟機制依然亟待完善和充實(shí)。公民社會(huì )力量的增長(cháng)，有賴(lài)于進(jìn)一步的社會(huì )有序組織化和公眾充權。
有序的社會(huì )力量的培育，最佳的途徑是公眾實(shí)踐。政府信息公開(kāi)領(lǐng)域可以成為這種公眾實(shí)踐的重要領(lǐng)域，應當在理念上和行動(dòng)上鼓勵公眾的參與實(shí)踐。強調政府信息公開(kāi)制度實(shí)施中自下而上的推動(dòng)力，不僅可使我們獲得制度實(shí)施的增援力量，而且凸顯了公民知情權這一信息公開(kāi)制度的核心基礎。政府向公眾開(kāi)放信息，不是恩賜，不是“自我革命”，而是一項義務(wù)，是對公民知情權的回應。而這正是現代社會(huì )中政府信息公開(kāi)制度的本質(zhì)所在。
推行政府信息公開(kāi)并非一片坦途
如果不能正確處理好公開(kāi)后的各種問(wèn)題，條例施行后因政府信息公開(kāi)爭議引起的復議、訴訟、信訪(fǎng)案件會(huì )蜂擁而來(lái)
莫于川
政府信息公開(kāi)條例把保障行政相對人依法獲得政府信息作為首要的立法目的，體現了關(guān)注民生、保障權利、提供服務(wù)的精神，具有許多值得關(guān)注的創(chuàng )新內容。例如：公開(kāi)條例確立了一系列基本原則，例如公開(kāi)原則、平等原則、服務(wù)原則、便民原則、安全原則、法治原則等等。其中的服務(wù)原則特別具有中國特色和當代行政法治特色，它要求我們建立的政府信息公開(kāi)法制不僅能夠提高政府行為的透明度，展現陽(yáng)光、廉潔的政府形象，而且能夠通過(guò)提供政府信息促進(jìn)行政相對人的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，展現出服務(wù)型政府的形象，體現了我國由管理行政、秩序行政轉變?yōu)榉⻊?wù)行政、法治行政的行政體制改革方向和行政法制發(fā)展方針。
公開(kāi)條例還確立了一系列重要制度，例如政府信息的主動(dòng)公開(kāi)和依申請公開(kāi)制度，政府信息的公開(kāi)范圍和豁免公開(kāi)范圍制度，政府信息的公開(kāi)主體制度，政府信息的公開(kāi)發(fā)布和統一協(xié)調制度，政府信息的公開(kāi)程序制度，政府信息可分割提供制度，政府信息的監督和保障制度。其中一些制度創(chuàng )新具有重大現實(shí)意義。
公開(kāi)條例對于推進(jìn)社會(huì )主義民主法制建設和反腐倡廉具有多方面作用。第一，公開(kāi)條例規定的內容包括了政府信息公開(kāi)的主體、要求、基本內容、重點(diǎn)內容、公開(kāi)程序、監督檢查、權利救濟等豐富的內容，以保證準確、及時(shí)地公開(kāi)政府信息。行政機關(guān)的職責權限、辦事程序、辦事結果、監督方式等政府信息為廣大群眾知曉，有利于保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，促進(jìn)政府機關(guān)正確地行使行政權力，實(shí)現依法行政。第二，便于從制度上、從源頭上遏制和預防腐敗。陽(yáng)光是最好的防腐劑，行政權力公開(kāi)透明運行會(huì )大大地降低腐敗發(fā)生的機率。公開(kāi)條例是推進(jìn)社會(huì )主義民主，建設陽(yáng)光政府、法治政府的重要舉措。第三，能夠促進(jìn)行政機關(guān)工作作風(fēng)的轉變。推行政府信息公開(kāi)，能夠促進(jìn)行政機關(guān)和公務(wù)人員以人為本、行政為民、依法辦事、廉潔奉公，不斷提高行政水平和工作效率。第四，有利于推進(jìn)和統一全國的政府信息公開(kāi)工作。在公開(kāi)條例出臺之前，許多地方推行了政務(wù)公開(kāi)的試點(diǎn)，也對此作出一些具體規定。公開(kāi)條例出臺以后，各地政府信息公開(kāi)工作應按公開(kāi)條例進(jìn)行統一規范。
政府信息公開(kāi)法制的建立和完善，事關(guān)行政理念的調整和行政模式的轉變，牽一發(fā)而動(dòng)全身，特別是在區域發(fā)展極不均衡、政府層級繁瑣復雜的我國，實(shí)現這一進(jìn)程殊為不易，因此實(shí)施工作難度不會(huì )小�，F在公開(kāi)條例即將施行，不管此前的準備工作如何，接下來(lái)亟需做好的工作包括：一是機構調整和隊伍建設，調整工作職能，劃清責任界限；二是盡快清理本屆政府信息以編制公開(kāi)目錄加以公布并及時(shí)更新；三是加強網(wǎng)站建設，整合政府網(wǎng)站上的各種公開(kāi)欄目并保障其發(fā)布、檢索、申請等基本功能的實(shí)現；四是務(wù)必作出必要投入，將檔案館和公共圖書(shū)館辟為公開(kāi)場(chǎng)所并配置必要設備；五是制定有關(guān)規范性文件，健全工作機制；六是亟需開(kāi)展行政公務(wù)人員特別是信息公開(kāi)工作干部的專(zhuān)門(mén)培訓；七是抓住施行后出現的典型案例和事例進(jìn)行剖析、總結經(jīng)驗，加大宣傳力度，爭取廣大民眾和全社會(huì )對政府信息公開(kāi)工作的理解、支持和參與，形成良好的外部環(huán)境。
值得一提的是，公開(kāi)條例規定的第三類(lèi)政府信息公開(kāi)主體(第一類(lèi)是行政機關(guān)，第二類(lèi)是法律法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織)，也即教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的大量公共企事業(yè)單位，由于認識水平、人員素質(zhì)、工作性質(zhì)、約束機制等多方面原因，他們可能是公開(kāi)條例實(shí)施過(guò)程中最易被忽視、最易生弊端的薄弱環(huán)節，亟需政府信息公開(kāi)工作的領(lǐng)導機關(guān)和主管部門(mén)給予高度重視、加強指導和督促檢查，防止其不透明、不公正、不廉潔的公共服務(wù)行為嚴重傷害人民群眾利益。
如果不正確認識并妥善解決上述問(wèn)題，公開(kāi)條例確立的目標就難以實(shí)現，公開(kāi)條例施行后因政府信息公開(kāi)爭議引起的復議、訴訟、信訪(fǎng)案件蜂擁而來(lái)，將使有關(guān)政府機關(guān)陷于極大的被動(dòng)。正因為如此，可以說(shuō)公開(kāi)條例頒行使得我國行政公開(kāi)法制建設獲得了重大的發(fā)展機遇，同時(shí)也面臨嚴峻挑戰，需要各級政府機關(guān)和行政公務(wù)人員給予足夠重視、作出積極努力，也需要全社會(huì )的理解、支持和參與，為公開(kāi)條例的順利施行創(chuàng )造必要的工作基礎和更好的社會(huì )條件。
實(shí)施政府信息公開(kāi)條例可推廣上海經(jīng)驗
信息公開(kāi)規定沒(méi)有影響政府決策效率，也沒(méi)有給政府治理帶來(lái)不必要的風(fēng)險。相反，政府行為的規范性得以提升，個(gè)人和組織維護自身權益的渠道拓寬
程潔
許多國內外的觀(guān)察者都認識到，在中國實(shí)施這樣的政府信息公開(kāi)條例將意味著(zhù)巨大的挑戰；與此同時(shí)，人們也普遍希望條例的實(shí)施能夠實(shí)現促進(jìn)政府公開(kāi)透明、規范政府行為、預防腐敗等作用。不過(guò)，如何促進(jìn)條例的實(shí)施？如何使條例的實(shí)施反應立法者的期望？有鑒于各地方政府在國務(wù)院條例通過(guò)之前率先展開(kāi)了制度試驗，為了探討上述問(wèn)題，筆者對一些地方政府實(shí)施地方性政府信息公開(kāi)規定的情況進(jìn)行了實(shí)地調研。從各地的實(shí)施情況來(lái)看，雖然不同地區各具特色，但是上海的實(shí)施情況特別值得作為經(jīng)驗推廣和學(xué)習�？偨Y其經(jīng)驗，以下方面值得借鑒：
一、重視政府信息公開(kāi)的制度建設。上海市2004年通過(guò)《政府信息公開(kāi)規定》，從通過(guò)到實(shí)施，預留了4個(gè)月準備期。當時(shí)，只有廣州市通過(guò)了政府信息公開(kāi)規定。上海市借鑒了廣州市的經(jīng)驗，并進(jìn)一步完善了政府信息公開(kāi)的配套制度，包括政府信息公開(kāi)目錄、政府信息公開(kāi)指南、政府信息公開(kāi)指引等，還規定了政府信息公開(kāi)年報。上海市政府網(wǎng)頁(yè)提供電子版政府信息公開(kāi)申請表格，可以下載并通過(guò)電子郵件申請。值得一提的是，上海市的規定與廣州市雖然有許多相似之處，但是年報制度屬于上海市的創(chuàng )新。由于年報的存在，使得我們可以從政府提供的數據中觀(guān)察到信息公開(kāi)執行的基本情況。此外，上海的某些區還實(shí)驗了其他公開(kāi)機制。例如徐匯區在2004年5月至8月推行信息公開(kāi)志愿者服務(wù)，區府推廣政府文件電子化、并開(kāi)發(fā)了依申請公開(kāi)業(yè)務(wù)系統、將各部門(mén)的公開(kāi)情況計入部門(mén)績(jì)效考核體系等等。
二、領(lǐng)導重視、機構設置合理。在組織領(lǐng)導方面，上海市設立了國民經(jīng)濟和信息化領(lǐng)導小組，由市長(cháng)擔任領(lǐng)導小組組長(cháng)。部門(mén)之間設立政府信息公開(kāi)聯(lián)席會(huì )議，主管政府信息公開(kāi)工作。上海市具體負責政府信息公開(kāi)工作的部門(mén)是信息化委員會(huì )，簡(jiǎn)稱(chēng)信息委。該委是上海市國民經(jīng)濟和社會(huì )信息化領(lǐng)導小組的辦事機構。該委是獨立的部門(mén)，對口國務(wù)院信息辦和信產(chǎn)部等部門(mén)，除了負責政府信息公開(kāi)工作外，還負責其他與信息化相關(guān)的事務(wù)。聯(lián)席會(huì )議辦公室就設在信息委的社會(huì )信息化處(又稱(chēng)政務(wù)信息化處)。上海市還要求各部門(mén)設立信息公開(kāi)查閱室，并以市圖書(shū)館作為集中查閱信息公開(kāi)的機構。組織機構級別高、協(xié)調能力強，是上海市政府信息公開(kāi)工作得以順利推進(jìn)的關(guān)鍵。
三、強調信息公開(kāi)程序的規范化。實(shí)施地方政府信息公開(kāi)規定面臨的一個(gè)普遍問(wèn)題是，政府如何處理信息公開(kāi)申請，特別是如何對不同的申請給予適當的回復。上海市的兩項工作對促進(jìn)公開(kāi)工作的規范化具有建設性的意義和效果：一是制作了一份“政府信息公開(kāi)申請流程圖”。該圖使得整個(gè)申請流程一目了然，大大提升了當事人和行政機關(guān)對申請程序的合理預期。其次，在上海市的年度報告中，區分了政府機關(guān)對拒絕提供政府信息的標準，包括非《規定》所指政府信息、信息不存在、非本部門(mén)掌握、申請內容不明確、規定第十條的免予公開(kāi)范圍、其他原因等。如果機械地理解信息公開(kāi)規定，一定會(huì )導致行政機關(guān)僅能以公開(kāi)規定所規定的例外事項(即第十條)拒絕公開(kāi)申請。但是上海市考慮到實(shí)際情況的復雜性而列舉了其他事由并通過(guò)年度報告公諸于眾，這對于進(jìn)一步研究和完善信息公開(kāi)規定提供了依據，同時(shí)也使申請人能夠對自己的申請有更好地預期。
四、認真對待涉及政府信息公開(kāi)的行政訴訟。上海市自信息公開(kāi)規定實(shí)施之后，馬上就引發(fā)了行政訴訟。被稱(chēng)為“上海市政府信息公開(kāi)第一案”的“董銘訴上海市徐匯區房管局”案件中所涉及的相關(guān)法律問(wèn)題，也成為研究中國政府信息公開(kāi)規定的重要內容。在中國目前的法律環(huán)境下，“民告官”依然存在許多有形和無(wú)形的在障礙，在司法實(shí)踐中往往成為法官回避的對象。雖然在《條例》通過(guò)前，法院可以政府信息公開(kāi)申請不屬于行政訴訟法受案范圍為由拒絕受理相關(guān)案件，但上海市人民法院的法官們沒(méi)有回避問(wèn)題。他們接受了監督政府的責任，在依法受理的前提下，對案件進(jìn)行區分，從政府信息的范圍、法律適用的依據、信息公開(kāi)決定的舉證責任等方面積極探索，從而確立了對政府信息公開(kāi)決定進(jìn)行司法審查的一系列標準。使得政府信息公開(kāi)規定不再限于政府和領(lǐng)導人的政治承諾。
上海市政府信息公開(kāi)規定實(shí)施四年，為全國范圍內實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》積累了諸多經(jīng)驗，值得各部門(mén)和地方參考和學(xué)習。從上海市實(shí)施規定的情況看，信息公開(kāi)規定沒(méi)有影響政府決策效率，也沒(méi)有給政府治理帶來(lái)不必要的風(fēng)險。相反，政府行為的規范性得以提升，個(gè)人和組織維護自身權益的渠道拓寬。在某些個(gè)案中，例如磁懸浮項目等，公眾在政府披露相關(guān)信息之后，提高了參與政府決策的能力和信心。上海的經(jīng)驗表明，促進(jìn)政府公開(kāi)需要不斷規范化政府行為，法治下的透明政府是更具公信力和更能應對風(fēng)險的政府。
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