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　　“先地方后中央”的立法路徑

　　中國政法大學(xué)教授王萬(wàn)華是《規定》的主要起草者之一，她認為《規定》的出臺，對于我國行政程序法立法的路徑和內容都已經(jīng)產(chǎn)生了深遠的影響。從立法路徑來(lái)講，它實(shí)際上已經(jīng)終結了學(xué)界之前的爭論。

　　此前，對于行政程序法立法的路徑的學(xué)界一直在爭論一個(gè)問(wèn)題：是先中央后地方，還是先地方后中央。

　　“這個(gè)規定出臺后，我想中國的程序法典路徑已經(jīng)得出了一個(gè)結論，就是先地方后中央的立法路徑�！蓖跞f(wàn)華對記者說(shuō)。

　　全國人大常委會(huì )法工委立法規劃室副主任許安標認為，回顧我國的行政立法過(guò)程，可以歸納為“三波浪潮”：

　　第一波浪潮，是以權利救濟為核心的立法浪潮，其標志是《行政訴訟法》的出臺；第二波浪潮是以《行政處罰法》為標志的行政程序法制化的浪潮；第三波浪潮以《行政許可法》為標志，是對政府職能轉變的立法浪潮，從更深的層次問(wèn)題上回答了政府要干什么、不要干什么的問(wèn)題。

　　“在這三波浪潮里面，我們都已經(jīng)深深地感受到了程序在這里面所起的作用。湖南省政府推出的行政程序規定又把這個(gè)立法浪潮向前推進(jìn)了一個(gè)層次�！痹S安標說(shuō)。

　　1989年出臺的《行政訴訟法》是我國首部部分規范行政權力的行政單行法。此后，我國出臺了《行政處罰法》、《行政許可法》等多部行政行為單獨立法。由此，確立了按行政行為的類(lèi)別劃分的單項立法模式。

　　雖然，行政法學(xué)界有過(guò)多次呼吁，由于行政程序法是行政法體系的核心，是基本法，應盡快出臺行政程序法。但是，統一的行政程序法始終沒(méi)有出臺。

　　王錫鋅認為，單項立法模式有其合理性，但是局限性也很明顯。主要體現在：多部行政行為單獨立法，不完整、不系統、難以銜接統一。這不但造成了立法資源的浪費，也不利于行政管理模式的創(chuàng )新。所以，目前需要進(jìn)行統一的行政程序立法。

　　“很多年前，全國人大法工委的一位老領(lǐng)導曾經(jīng)說(shuō)過(guò)一句話(huà)，說(shuō)我們的行政立法實(shí)行的是‘先零售后批發(fā)’的制度，先‘零售’了《行政處罰法》，接著(zhù)要‘零售’《行政許可法》，可能以后還會(huì )涉及到收費法，檢查法等等。這種‘零售’已經(jīng)達到一定程度了，恐怕是時(shí)候需要‘批發(fā)’一個(gè)統一的行政程序法了�！瘪R懷德如是說(shuō)。

　　馬懷德期待著(zhù)統一的全國行政程序立法能夠在《湖南省行政程序規定》的基礎上加快實(shí)施�！叭绻�一時(shí)半會(huì )解決不了這個(gè)問(wèn)題，我們希望是‘地方包圍中央，農村包圍城市’，希望通過(guò)地方立法來(lái)推動(dòng)中央立法�！�

　　應松年也認為，在行政程序法規的制定上，地方先行一步意義重大。地方可以根據自身實(shí)際試行。國外很多地方也是先從地方開(kāi)始，再到中央實(shí)施。以德國為例，其行政程序立法也是最先在其地方政府開(kāi)始的。(記者 許浩 孫曉巍)