中新網(wǎng)2月13日電 一直在鐵道部?jì)柔j釀的鐵路體制改革方案(討論稿)今天浮出水面。由國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的中國經(jīng)濟時(shí)報今天載文說(shuō)，有可靠消息稱(chēng)，此稿以“網(wǎng)運分離”為基本思路。
中國經(jīng)濟時(shí)報報道說(shuō)，這份改革方案(討論稿)反復修改不下30次，自去年7、8月定稿之后，就沒(méi)有什么變化，但一直被稱(chēng)作“討論稿”，也缺乏國家行政機關(guān)公文的嚴謹格式，給人的感覺(jué)是不太正式。
但據悉，這應該是鐵道部高層對于體改十分具體而真實(shí)的想法了。
與其它一些壟斷行業(yè)改革相對透明、為社會(huì )公眾略知不同的是，此“討論稿”從沒(méi)有“公開(kāi)討論”，甚至也少有“內部討論”，也許這是因為鐵路體制改革牽扯面太廣，關(guān)系利益過(guò)于復雜、重大。
鐵路體制改革戰略
該方案確定的鐵路體制改革的指導思想是：通過(guò)政企分開(kāi)，企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競爭機制。保持國家干線(xiàn)鐵路網(wǎng)的統一調度指揮和統一規劃建設；堅持總體規劃、分步實(shí)施、配套改革、平穩過(guò)渡的原則，維護運輸大局穩定、安全形勢穩定、職工隊伍穩定�？傮w目標是：政企分開(kāi)，“網(wǎng)運分離”，引入競爭，加強監管。
改革的具體方式是：
1、鐵道部與所屬企業(yè)“脫鉤”，同時(shí)調整政府管理鐵路的職能和鐵路國有資產(chǎn)管理方式，建立公正、透明、統一、高效的政府監管體系。國鐵運輸企業(yè)面向市場(chǎng)，獨立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，建立規范的現代企業(yè)制度。
2、通過(guò)國鐵企業(yè)重組，構建起幾個(gè)具有適當規模的運輸市場(chǎng)競爭主體；逐步開(kāi)放鐵路運輸市場(chǎng)，向符合市場(chǎng)準入條件的其他客貨運輸經(jīng)營(yíng)者無(wú)歧視地提供路網(wǎng)基礎設施服務(wù)，創(chuàng )造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。
3、建立適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的鐵路投融資機制和建設管理體制。明確政府與企業(yè)對鐵路建設應承擔的職責，調動(dòng)社會(huì )各方面投資建設鐵路的積極性，拓寬鐵路市場(chǎng)化籌資渠道，擴大資本市場(chǎng)直接融資比重，實(shí)現鐵路投資主體多元化。
該方案還確定，“網(wǎng)運分離”將分階段實(shí)施�，F階段的主要任務(wù)是：根據運輸市場(chǎng)的區域性特點(diǎn)，組建3個(gè)客貨網(wǎng)合一的區域公司，確立企業(yè)的市場(chǎng)主體地位；組建國家鐵路控股公司，實(shí)現鐵路政企分開(kāi)；調整鐵道部?jì)仍O機構，構建垂直的政府監管體系；實(shí)行鐵路分類(lèi)建設政策，形成新的建設和投融資體制。
國鐵企業(yè)重組方案
這份“討論稿”對“鐵路蛋糕”做了如下“切分”：
1、組建區域性鐵路公司，將現有14個(gè)鐵路局進(jìn)行合并調整，按照規模適當、競爭適度、運輸暢通、過(guò)渡平穩的原則，組建北部、中部、南部3個(gè)客貨網(wǎng)合一的區域性鐵路公司。
北部公司以哈爾濱、沈陽(yáng)、北京、呼和浩特和濟南鐵路局(其徐州分局劃歸中部公司)為主體組建；中部公司以鄭州、上海、南昌、蘭州和烏魯木齊鐵路局為主體組建；南部公司以廣州、柳州、成都和昆明鐵路局為主體組建。各公司實(shí)行一級法人管理體制，公司內部對客運、貨運、路網(wǎng)基礎設施分帳核算，分別建立事業(yè)部，按地區設立分支機構。
2、組建貨車(chē)租賃公司。部分貨車(chē)配屬給3個(gè)區域公司，其余配屬給新組建的貨車(chē)租賃公司，明確界定部屬貨車(chē)的資產(chǎn)管理主體和經(jīng)營(yíng)管理權責，運用市場(chǎng)機制配置貨車(chē)資源，開(kāi)辟新的購車(chē)資金渠道。貨車(chē)租賃公司是由3個(gè)區域公司共同出資組建的有限責任公司，向參與鐵路貨運業(yè)務(wù)的各類(lèi)貨運經(jīng)營(yíng)者提供貨車(chē)租賃和融資租賃服務(wù)。3個(gè)區域公司可自主決定購置或租賃貨車(chē)。
貨車(chē)租賃及維修業(yè)務(wù)要引入競爭機制，除上述貨車(chē)租賃公司外，允許現有的企業(yè)自備車(chē)主合資或獨資組建貨車(chē)租賃公司，向各類(lèi)貨運公司出租貨車(chē)。重組后的3個(gè)區域公司也可以利用本公司貨車(chē)開(kāi)展租賃業(yè)務(wù)。
3、組建集裝箱運輸公司。將現鐵道部集裝箱運輸中心和特貨運輸中心合并重組為由國家鐵路控股公司控股、3大區域公司參股的有限公司，獨立參與貨運市場(chǎng)競爭，擁有全路集裝箱及集裝箱專(zhuān)用貨場(chǎng)、堆場(chǎng)的資產(chǎn)，租用區域公司的線(xiàn)路，從事國內集裝箱運輸和國際集裝箱聯(lián)運業(yè)務(wù)。公司按其承運的貨物直接從市場(chǎng)取得收入，并向為本公司提供服務(wù)的企業(yè)和單位付費。
4、鐵道部物資總公司改組為中國鐵路物資集團公司。其主營(yíng)業(yè)務(wù)及相關(guān)資產(chǎn)重組為由集團公司控股、3大區域公司參股的有限責任公司，同時(shí)可吸收國內石油石化等企業(yè)參股，實(shí)現產(chǎn)供銷(xiāo)各方和最終用戶(hù)利益共享，風(fēng)險共擔；物資總公司所屬工業(yè)及其他輔業(yè)另行重組，由集團公司管理。賦予中國鐵路物資集團公司油料進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權。重組后，中國鐵路物資集團公司移交中央管理。
逐步開(kāi)放鐵路物資市場(chǎng)，引入競爭機制，實(shí)行政府監管下的市場(chǎng)準入制度，允許符合條件的國內物資供應商通過(guò)投標或與各鐵路公司協(xié)商的方式，獲得機車(chē)用油及其他物資的供應合同。
5、鐵道部統計中心在分離出相關(guān)的政府職能后，與資金清算中心、電子計算中心等服務(wù)性事業(yè)單位，合并改組為國家鐵路控股公司與3大區域公司等共同出資設立的有限責任公司，面向鐵路行業(yè)，提供資金結算、信息系統管理、統計信息服務(wù)等項業(yè)務(wù)。
鐵道科學(xué)研究院、鐵道部經(jīng)濟規劃研究院改組為國家鐵路控股公司所屬的科技型企業(yè)，為各類(lèi)鐵路企業(yè)提供科研、技術(shù)開(kāi)發(fā)和咨詢(xún)服務(wù)。部直屬勘測設計院改組為科技型企業(yè)，與鐵道部“脫鉤”，移交中央或地方管理。教育和醫療單位按國家規定實(shí)行屬地化管理。
組建國家鐵路控股公司
這個(gè)鐵路體制改革方案還專(zhuān)門(mén)一節提出組建國家鐵路控股公司的設想：
首先確定了國家鐵路控股公司的主要職責是，行使全路運輸調控職能，對各區域公司之間的客貨運輸能力安排進(jìn)行協(xié)調，負責落實(shí)國家要求的運輸調控任務(wù)，監督各區域公司公平提供基礎設施服務(wù)，確保國家鐵路干線(xiàn)暢通；負責組織實(shí)施跨區域的國家干線(xiàn)鐵路網(wǎng)建設與改造，組織制定建設計劃，籌集建設資金，組織建設招標，落實(shí)國家確定的鐵路建設規劃；根據國務(wù)院授權，對3個(gè)區域公司行使國有資本出資人權能，以確保全路運輸調控的權威性和路網(wǎng)建設的統籌安排，確保國家宏觀(guān)調控任務(wù)的完成。
國鐵運輸企業(yè)重組后，國家鐵路控股公司移交中央管理。
第二、調整鐵路運輸調度指揮系統，構建新的兩級調度指揮系統。在國家鐵路控股公司內設運輸調控中心，行使全路性運輸調控職能，包括組織編制全路列車(chē)運行圖，確定合理的貨物車(chē)流徑路和貨物列車(chē)編組計劃，公平分配運輸限制區段通過(guò)能力，統籌安排春運、軍運、特運、專(zhuān)運等特殊運輸，并監督各區域公司實(shí)施，對自然災害等中斷行車(chē)的救援恢復及迂回運輸，必要時(shí)由控股公司統一指揮，組織各運輸公司實(shí)施。
合并調整鐵路局調度指揮機構，在各區域公司總部組建區域運輸指揮中心，實(shí)行管內運輸集中統一指揮；中心可根據實(shí)際下設分區調度，分區調度接受中心的指揮和領(lǐng)導，負責日常運輸生產(chǎn)調度，隨著(zhù)信息技術(shù)與管理手段的完善，可逐步撤消分區調度，提高指揮效率。
第三、新建鐵路實(shí)行分類(lèi)建設，繼續保留鐵路建設基金。經(jīng)營(yíng)性鐵路建設項目，由國家鐵路控股公司或區域公司負責資金籌措和建設管理；公益性鐵路建設項目主要由中央和地方政府投資，由國家鐵路控股公司或獨立的項目法人組織建設與運營(yíng)，實(shí)行獨立核算，政府對其政策性運營(yíng)虧損給予必要的補貼；介于兩者之間的鐵路建設項目，在政府財政與政策支持下，由國家鐵路控股公司負責資金籌措和建設管理。
鐵路建設基金由各區域公司收取后上交中央國庫，其中70%返還國家鐵路控股公司，用于非公益鐵路項目的建設，30%由鐵道部安排，用于公益性鐵路的建設。改革前累積的鐵路建設負債，分別由國家鐵路控股公司和重組后的相關(guān)鐵路公司承擔償還責任。
改革鐵路行政管理體制
對于鐵道部自身及其行政管理體制的改革，該方案作了如下安排：
1、鐵道部作為國務(wù)院鐵路主管部門(mén)，與原所屬企業(yè)“脫鉤”，承擔鐵路行業(yè)管理、安全管理、市場(chǎng)管理、宏觀(guān)調控及對外關(guān)系等方面的職能，包括：研究制定鐵路行業(yè)發(fā)展戰略和發(fā)展規劃并組織實(shí)施；制定鐵路行業(yè)管理政策、技術(shù)政策及規章；制定有關(guān)鐵路安全、裝備、工程與運輸服務(wù)質(zhì)量的技術(shù)標準、法規和管理制度，并監督執行；制定鐵路運輸、建設和工業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)準入規則、政策監管規則和路網(wǎng)使用費規則，規范市場(chǎng)競爭秩序；安排落實(shí)公益性鐵路建設投資，對鐵路運輸進(jìn)行宏觀(guān)觀(guān)調控；代表國家處理鐵路涉及事務(wù)等。
2、逐步建立完善政策監管體系�，F階段，首先調整鐵道部?jì)仍O機構和職能，組建專(zhuān)門(mén)的監管機構，統一負責鐵路安全生產(chǎn)和運輸、建設及工業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)的監管事務(wù)。部監管機構下設東北、華北、華中、華東、華南、西北、西南7個(gè)地區監管機構，作為部屬事業(yè)單位，接受政府委托承擔具體監管業(yè)務(wù)。在此基礎上，根據國務(wù)院機構改革總體要求，進(jìn)一步深化鐵道部機構改革，逐步形成公正、透明、統一、高效的現代監管體系。
3、鐵道部公安局和下屬公安機構列入國家行政序列。部公安局作為公安部派駐機構，繼續由鐵道部和公安部雙重領(lǐng)導，下屬公安機構由部公安局派駐，實(shí)行部公安局和運輸公司雙重管理。鐵路公安管理體制及經(jīng)費，由公安部、中編辦、財政部、鐵道部專(zhuān)題研究，提出方案報國務(wù)院審定。
分步推進(jìn)鐵路體制改革
該方案確定了推進(jìn)鐵路體制改革的步驟：
1、用一年時(shí)間完成國家鐵路控股公司的組建，鐵道部與部直屬企業(yè)“脫鉤”，實(shí)現政企分開(kāi)；組建鐵道部監管機構，行使政府監管職能；同時(shí)，抓緊完善信息技術(shù)支持系統，做好客貨網(wǎng)財務(wù)分賬核算及相應的調度機構建設等基礎性工作。
2、用三年時(shí)間完成3大區域性鐵路公司的組建。
3、隨著(zhù)鐵路基本建設的持續發(fā)展，鐵路運輸能力緊缺狀況的緩解和市場(chǎng)的不斷完善，將各區域公司的客運和貨運事業(yè)部分別改組為客運公司和貨運公司，移交中央管理，國家鐵路控股公司將不再行使區域公司出資人職能，改組為國家鐵路路網(wǎng)公司，實(shí)現“網(wǎng)運分離”的改革目標。
配套政策建議
鐵道部在這一改革方案中還提出了一些配套政策的建議：
1、建議盡快將《鐵路法》修改納入國家立法計劃，使其與鐵路改革的基本要求和方案實(shí)施進(jìn)程相適應，依法推進(jìn)鐵路改革與發(fā)展。
2、建議由國家計委、財政部和鐵道部共同研究鐵路分類(lèi)建設政策及具體的實(shí)施辦法，促進(jìn)和支持鐵路發(fā)展。
3、適時(shí)調整對鐵路行業(yè)的稅收政策，不因重組而過(guò)多增加鐵路企業(yè)稅賦。建議把目前征收的鐵路營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，在國家對公益性鐵路運輸實(shí)行全額補貼之前，繼續實(shí)行城鎮土地使用稅和房地產(chǎn)免交政策。
4、隨著(zhù)鐵路客貨運輸市場(chǎng)的開(kāi)放和競爭機制的引入，放松對鐵路運價(jià)的管制，賦予鐵路公司必要的運價(jià)浮動(dòng)權，逐步建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的運價(jià)形成機制和管理體制。
鐵道部還建議加強鐵路改革的組織領(lǐng)導，在國務(wù)院領(lǐng)導下，成立由鐵道部牽頭，中組部、中央企業(yè)工委、中編辦、國家計委、國家經(jīng)貿委、財政部、公安部、法制辦、稅務(wù)總局等相關(guān)部門(mén)參加的鐵路體制改革領(lǐng)導小組，負責鐵路體制改革的具體實(shí)施。鐵道部要按照積極穩妥的原則，精心組織，在總體設計下分步推進(jìn)改革，重點(diǎn)安排好過(guò)渡期的實(shí)施步驟和具體措施，有關(guān)部門(mén)要加強對改革的指導，各級地方政府要積極配合。
