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在政治運作中，似乎可以套用托爾斯泰的一句話(huà)：良好的政治都是一樣的，不良的政治則是各式各樣的。任何良制都具有一定的理性基礎，都有其深刻的內在邏輯。創(chuàng )新固然重要，但必須深究創(chuàng )新背后的邏輯，這樣，所創(chuàng )之政才可能不僅是“新政”，而且是“良政”
最近幾年，隨著(zhù)中國政治的日益公開(kāi)化，有關(guān)官員問(wèn)責制的提法不斷見(jiàn)諸報端。不少地方甚至出臺條例，發(fā)布文件，推行官員問(wèn)責制。這一政治改革的創(chuàng )新舉措若能以制度化、程序化、理性化的方式漸進(jìn)推行，必當對中國政治的民主化有積極作用。然而，如果不深究問(wèn)責制度之內在邏輯、制度結構以及可能產(chǎn)生的利弊而倉促實(shí)行，甚或將推行問(wèn)責制僅僅作為有利于宣傳和提升政府形象的舉措，則可能未見(jiàn)其利，先見(jiàn)其弊。
官員問(wèn)責制乃是西方政治的產(chǎn)物，它所體現的是所謂“責任政府”(responsible government)的原則。一提責任政府，人們首先的反應是一個(gè)有責任心的政府，對人民利益負責的政府。從廣義上說(shuō)，這種理解并不為錯。但當我們討論官員問(wèn)責時(shí)，責任政府有其較為狹窄、較為確切的含義。
從學(xué)理上說(shuō)，責任政府有兩個(gè)基本內涵，一是在道義層面上的責任政府，二是作為憲政制度的責任政府。
在道義層面上的責任政府所體現的是政治民主與政治公開(kāi)的原則，有人把這種責任政府表述為政府應該對人民有所交待(accountable)的原則：它不僅要求政府考慮人民的利益，追求人民的福祉，而且要求政府對人民解釋、說(shuō)明其決策的目的、依據及結果；人民可以經(jīng)由大眾媒體或其他途徑對政府施政提出批評，政府必須對人民反應強烈的意見(jiàn)作出說(shuō)明，解釋其接納或不接納人們批評的理由；政府施政的結果需接受人民的評估，以體現對人民負責的精神。
這種對人民“交待的”“責任”政府不同于獨裁、傲慢的政府。獨裁政府的基本特征是統治者有絕對權力與專(zhuān)斷意志，其行為與決策不必以大眾的意見(jiàn)為依歸，他可以我行我素，獨斷政綱。政府作何種決定、基于何種理由、會(huì )有什么樣的后果，它都拒絕向人民做出解釋。當政府的某些政策或行為招致輿論強烈質(zhì)疑或批評時(shí)，政府或者傲慢地拒絕解釋?zhuān)蛘邔?zhuān)橫地壓制批評。
如果在這個(gè)意義上談?wù)撠熑握�，那么，毫無(wú)疑問(wèn)，責任政府體現了民主政府的基本施政原則與行為方式，代表了政治改革的方向，必須大力倡導之。
除了道義層面上的責任政府外，還有作為一種憲政制度的責任政府，其最典型的形式是英國式的責任內閣制。其基本出發(fā)點(diǎn)是議會(huì )主權，政府向議會(huì )負責。在這種制度下，政府的組成需經(jīng)議會(huì )同意，政府的重大政策需由議會(huì )通過(guò)，政府成員對施政不當及違法行為需承擔責任，包括政府的部分閣員甚至全部閣員在無(wú)法得到議會(huì )信任時(shí)辭職。與責任政府制相異的是美國式的總統制。在這種制度下，總統、國會(huì )與法院實(shí)行分權與制衡原則，政府的政治官員雖在任命時(shí)需經(jīng)議會(huì )批準，但其施政只對總統負責，而無(wú)須對國會(huì )負責，其進(jìn)退亦以元首的信任為依歸，而不以國會(huì )信任與否為轉移。
我國政治制度實(shí)行人民代表大會(huì )制度，在理論上具有責任政府之框架。但遺憾的是，在實(shí)踐中，黨政權力獨大，人大的最高權力得不到體現。行政官員的任命、行政部門(mén)的施政很少真正向人大“負責”。人大對行政官員的失職與違法行為也很難真正追究責任。在這種情況下，提出所謂的官員問(wèn)責制，在本質(zhì)上是追求憲政的目標，恪守憲法的程序。
如果這樣理解問(wèn)題，那么，很顯然，目前倡導責任政府或官員問(wèn)責制的關(guān)鍵不在于提出口號與原則，而在于建立健全制度與程序，以法律或條例的方式規定何種官員所負何責，誰(shuí)來(lái)問(wèn)責，何人依何種程序判定官員失責，失責官員當受何種處分。只有當具備了這些程序時(shí)，問(wèn)責制才可能是一種有意義的制度建設。否則，所謂問(wèn)責制就可能成為一種隨意性極強的擺設，甚至是平添某種政治不確定性的弊政。
判斷一個(gè)政治體制優(yōu)劣有諸多標準，其中之一就是制度化與程序化的程度。制度化產(chǎn)生可預期性。一套制度化的官員問(wèn)責制會(huì )使大眾對官員的行為有某種預期，也使官員對自己施政行為可能給自己帶來(lái)的后果有某種預期。這種預期會(huì )促使官員努力奮進(jìn)。
而缺乏制度化、程序化的官員問(wèn)責制僅僅在官員頭上高懸了一把隨意的利劍。這把劍可能會(huì )使官員謹慎，但決不會(huì )使其奮進(jìn)。
(來(lái)源：中國《新聞周刊》2003年第37期，作者：北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授 李強)
