內外資所得稅率并軌這一幾無(wú)爭議之事都可因局部利益一再緩行，更關(guān)乎多方利益的深層改革又如何能推行
記者近日獲悉的種種跡象表明，旨在對內外資企業(yè)實(shí)行統一稅率的《企業(yè)所得稅法(草案)》已被“擱置”，原因之一是一些政府主管部門(mén)擔心稅率并軌會(huì )影響外資流入；而“擱置期”甚至可能達三四年之久。
“擱置”之事在政學(xué)兩界引起很大關(guān)注。記者了解到，各方不乏對相關(guān)部門(mén)提出“暫緩并軌”意見(jiàn)的批評。盡管相關(guān)政府主管部門(mén)并不反對內外資稅負并軌的原則，亦承認“兩稅并軌是大勢所趨”；但此間觀(guān)察家分析，正是商務(wù)部的態(tài)度影響了“并軌”的進(jìn)程。
采訪(fǎng)中，頗多學(xué)者提出，基于效率、平等競爭和透明公正的原則吸引外資應作為長(cháng)期經(jīng)濟政策，并成為市場(chǎng)基礎設施建設的一部分；而“吸引外資”的意愿，更不應阻礙統一、公平市場(chǎng)體系的建設。
“并軌”何時(shí)“實(shí)施在望”？
早在20世紀90年代中期FDI(外商直接投資)大規模流入中國之時(shí)，學(xué)界、政策界就曾開(kāi)始討論對內外資企業(yè)統一所得稅稅率的可能性。由于內外資企業(yè)所得稅率不一樣，有違公平競爭原則，直到目前為止，我國的內資企業(yè)所得稅的名義稅率是33%，外商投資企業(yè)和外國企業(yè)的名義稅率為15%(五個(gè)經(jīng)濟特區)到24%(14個(gè)沿海開(kāi)放城市)不等。
內外資企業(yè)適用兩套稅法，在全球極為鮮見(jiàn)。表面看來(lái)，內外資企業(yè)所得稅并軌這一動(dòng)議，在政策界、學(xué)界和絕大多數相關(guān)地方、部門(mén)間似乎并無(wú)顯著(zhù)爭議與分歧；統一內外稅率，也是財稅改革的基本原則和目標之一。近期閉幕的中央經(jīng)濟工作會(huì )議也在文件中指出，要在2005年推進(jìn)統一內外資企業(yè)所得稅工作。
近三年來(lái)，財政部、稅務(wù)總局相關(guān)官員一再表示這一并軌“實(shí)施在望”，然而實(shí)施時(shí)間表往往又滯后于公眾預期，可見(jiàn)此事并非全無(wú)阻力。
按照立法程序，《企業(yè)所得稅法(草案)》應當由財政稅務(wù)部門(mén)和國務(wù)院法制部門(mén)共同起草，然后提交全國人大常委會(huì )和法工委，最后提交全國人大全體會(huì )議討論表決。據《財經(jīng)》了解，這項工作進(jìn)展緩慢，正常情況下無(wú)法提交明年春天人大討論表決。據此推斷，至少2005年無(wú)法實(shí)現內外資企業(yè)所得稅并軌。
這項“實(shí)施在望”的動(dòng)議，到底何時(shí)可以實(shí)施呢？中央財經(jīng)大學(xué)教授劉桓告訴《財經(jīng)》，自上個(gè)世紀90年代中期起，“并軌”稅法的提議和草案前后已有數十稿。目前財政部稅政司、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院法制辦都在圍繞“并軌”事宜修訂相關(guān)法規，爭取近幾個(gè)月內統一草案，2005年完成立法工作，2005年“一讀”爭取通過(guò)，2006年開(kāi)始實(shí)施�！皣@著(zhù)各方利益之爭，一次通過(guò)的可能性不大；而2005年兩會(huì )期間，估計財政稅務(wù)部門(mén)會(huì )加大這方面的宣傳力度�！彼f(shuō)。
內外資企業(yè)稅制的差別，原本出于吸引外資的目的。此前中央和地方政府對外資企業(yè)有自盈利之日起稅收待遇“三減兩免”之承諾：前兩年免所得稅，接下來(lái)的三年減征所得稅。如果實(shí)施并軌，如何處置原有承諾？
劉桓表示，為履行承諾，有關(guān)部門(mén)提出在“并軌”的同時(shí)為外資企業(yè)設置過(guò)渡期，原有的稅收減免承諾在過(guò)渡期內履行完畢�！胺ò钙鸩葸^(guò)程中已經(jīng)考慮了這些既得利益和過(guò)渡性要求�！彼f(shuō)。
稅率并軌未必影響總投資
基于本國經(jīng)濟的后發(fā)地位，發(fā)展中國家客觀(guān)上需要獲取外資流入以促進(jìn)本國經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，而由于外資直接投資在發(fā)展中國家具有額外的風(fēng)險，出于“風(fēng)險溢價(jià)”的要求給予外資一定的稅收優(yōu)惠是基本合理的，但如果這一優(yōu)惠違背了“創(chuàng )造競爭平臺”(level the playing field)原則，使外資享受了高于東道國企業(yè)、也高于外資在母國待遇的“超國民待遇”，置本國企業(yè)于不利地位，對本國經(jīng)濟造成的損害正違背了吸引外資的初衷，效果上往往得不償失，實(shí)際上造成了外資對內資的擠出效應。
外資在中國一些地方、一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域享受“超國民待遇”并非全無(wú)端倪。除稅率差別之外，各級地方政府為推動(dòng)“招商引資”，往往對“三資”企業(yè)有相當多的稅、費優(yōu)惠和抵扣政策(外資企業(yè)所得稅歸地方所有，內資企業(yè)所得稅由中央和地方分成)，遑論土地、信貸方面的種種傾斜。外資企業(yè)面臨的實(shí)際稅率恐怕還要低于15% 這一區間。這實(shí)際是在稅負方面令內資變相補貼外資。
進(jìn)一步而言，稅收改革的目的應是提高效率、減少扭曲、增加透明度、盡力杜絕尋租機會(huì )。拋開(kāi)差別稅率的效率損失不論，對外資的稅收優(yōu)惠，已經(jīng)嚴重扭曲了企業(yè)行為。
形形色色的“假合資、假外資”(FDI-round-tripping)就是扭曲的實(shí)例：相當數量的內資通過(guò)種種渠道“走出國門(mén)”，而后以外資身份回到中國投資設廠(chǎng)，享受優(yōu)惠條件。有研究估計“假外資”占了實(shí)際FDI利用額的三分之一左右。而地方和部門(mén)給予外資優(yōu)惠中一定程度的自由裁量權又可能帶來(lái)種種腐敗、尋租和“監管俘獲”行為，全無(wú)透明度可言。
有專(zhuān)家指出，稅收優(yōu)惠對外資流入的作用不宜夸大，一方面，就國際比較而言，外資在中國的所得稅實(shí)際稅負水準相對并不低(如自由港香港的稅率都達17.5%)；另一方面，十多年來(lái)的跨國經(jīng)驗研究和對中國FDI流入的分析都表明，真實(shí)有效的FDI流入主要應歸結于東道國良好的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境、市場(chǎng)前景、人力資本、市場(chǎng)和司法基礎設施等因素，稅收優(yōu)惠和政策傾斜往往被置于“吸引因素”的最后幾位。
“如果中國不是有龐大的人力、資源和銷(xiāo)售市場(chǎng)，稅收優(yōu)惠再多外資也不見(jiàn)得會(huì )大規模流入；否則流入的就不過(guò)是意在偷漏稅和避稅的外資而已�！鄙缈圃贺敹愌芯克芯繂T楊之剛對《財經(jīng)》說(shuō)。
有論點(diǎn)認為，“假外資”是對稅率最敏感的外資，因此兩稅并軌勢必減少“假外資”的流入——盡管這些外資名不副實(shí)，但也是實(shí)實(shí)在在的投資。言下之意，“招商引資”將受影響。然而，有專(zhuān)家指出，既然“假外資”的主題是內資實(shí)行“稅收套利”的產(chǎn)物，那么內外資稅率統一之后，“假外資”會(huì )減少，外資對內資此方面的“擠出效應”也將不復存在，對總投資的影響可謂微乎其微。
稅改不能受阻于局部利益
“對外資全部?jì)?yōu)惠，對內資全無(wú)優(yōu)惠，這種普惠制是違反國民待遇原則的，對內資損害較大。在今后的稅制改革中，應當實(shí)行特惠制，即政府根據促進(jìn)或限制企業(yè)進(jìn)入和發(fā)展的領(lǐng)域要求，無(wú)論內外資，一概給予相同待遇�！眲⒒高@樣建議。
統一稅率對外資發(fā)出的信號是，政府將致力于創(chuàng )造競爭平臺，而非本末倒置地實(shí)施差別政策。這同樣會(huì )提高外資流入的意愿和信心，可謂長(cháng)期利好。
實(shí)際上，與“優(yōu)惠”并存的種種腐敗、設租尋租、不透明和不確定性，以及政府對市場(chǎng)基礎設施建設的忽視，更為外資所忌憚，往往抵消了稅收優(yōu)惠本身的作用，因此有專(zhuān)家認為，統一稅率即便在短期內也不會(huì )對外資流入的積極性和規模產(chǎn)生顯著(zhù)影響。對相當關(guān)心“招商引資”成績(jì)的相關(guān)部委和地方而言，若過(guò)分關(guān)注短期引資數額的“紙面政績(jì)”，無(wú)疑是鼠目寸光。
有專(zhuān)家進(jìn)一步指出，就決策過(guò)程而言，各方利益博弈、多方參與法案起草，本來(lái)無(wú)可厚非。但稅率作為財政收入政策，屬于宏觀(guān)經(jīng)濟范疇，法案最后提交權力應歸屬財政稅務(wù)部門(mén)。既然各方并無(wú)原則性分歧，而此事一再反復、緩行，難免會(huì )影響市場(chǎng)和公眾對制度建設的信心——內外資所得稅率并軌這一幾無(wú)爭議之事都可因局部利益一再緩行，更關(guān)乎各方利益的深層改革又如何能推行？
(稿件來(lái)源：《財經(jīng)》雜志，作者：余永楨)
