最典型的事件是“二五”計劃期間政府部門(mén)實(shí)行的“兩本賬”制度。這項制度來(lái)源于1958年中央提出的《工作方法六十條(草案)》，其要求中央在制定生產(chǎn)計劃時(shí)要搞兩本賬，一本是必成的計劃，這一本公布；第二本是期成的計劃，這一本不公布。地方也有兩本賬，地方的第一本就是中央的第二本賬，這在地方成了必成的，地方自然也還有一本期成的賬。
董志凱說(shuō)，“兩本賬”制度造成從中央到地方的計劃層層加碼，級級往下追高，為計劃的層層加碼打開(kāi)了一個(gè)重要的渠道。中央帶頭搞兩本賬，各級就都搞自己的兩本帳。下到基層，同一個(gè)指標就有六七種賬了。
由于對高速度的追求，導致正式的“二五”國民經(jīng)濟計劃并未形成，只提出了計劃建議和編制了計劃草案。
一個(gè)計劃“走了樣”的笑話(huà)
報告主編劉國光在這份研究報告的前言里寫(xiě)到，從上個(gè)世紀50年代開(kāi)始，中國學(xué)習和實(shí)施了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟制度。但是，受中國自身條件的制約，理想的計劃經(jīng)濟制度在中國難以實(shí)現，受計劃管理制約的那一部分經(jīng)濟活動(dòng)也多少“走了樣”。
董志凱講了一個(gè)發(fā)生在“一五”期間經(jīng)濟活動(dòng)“走了樣”的事：東北地區有大片的旱地，當地農民發(fā)明了一種叫做“雙輪雙鏵犁”的工具，耕畜是北方地區特有的馬匹，極大地提高了耕地的效率，于是當時(shí)的領(lǐng)導干部在主持《農業(yè)發(fā)展綱要(草案)》中，規定在3年～5年內，要在全國推廣“雙輪雙鏵犁”600萬(wàn)部，生產(chǎn)計劃要達到500萬(wàn)部。
然而，我國南方的農田大多是水田，而且耕畜用的是牛，90%以上的“雙輪雙鏵犁”都只能閑置不用。最后只能將這種犁的產(chǎn)量調整為180萬(wàn)部。事實(shí)上，1956年生產(chǎn)部門(mén)加緊生產(chǎn)出來(lái)的170多萬(wàn)部犁最后只銷(xiāo)出80萬(wàn)部，后來(lái)還又被退回了15萬(wàn)部。
董志凱說(shuō)，雖然這件事今天聽(tīng)起來(lái)像個(gè)笑話(huà)，但卻反映了當年計劃、決策的形成與修訂缺乏廣泛參與的民主機制。
在計劃管理體制下，原來(lái)的國家計委大量的具體管理工作體現于通過(guò)按計劃分配國家投資來(lái)配置資源。在制定投資計劃時(shí)，要反復填報表格，層層召開(kāi)長(cháng)時(shí)間的計劃會(huì )議，并對追加或壓縮投資進(jìn)行反復磋商。
在這一過(guò)程中，典型的現象是，部門(mén)和地方提出的投資需求不斷追加，而計委、財政部不得不考慮資金的可能，反復壓縮投資需求。而投資數額確定以后，投資的實(shí)施與效果由要到錢(qián)的部門(mén)負責，這樣投入和產(chǎn)出是分家的，投資的效益不穩定。
“六五”是個(gè)轉折點(diǎn)
參加研究的課題組專(zhuān)家介紹說(shuō)，以往的幾個(gè)五年計劃都是僅僅關(guān)于國民經(jīng)濟發(fā)展的計劃。從“六五”計劃開(kāi)始，我國的經(jīng)濟計劃中增加了社會(huì )發(fā)展的內容，計劃的題目也相應改為“國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展計劃”�！傲濉庇媱澩怀隽松鐣�(huì )的發(fā)展，對社會(huì )發(fā)展的各個(gè)方面進(jìn)行計劃安排，特別是強調了人民生活的改善、勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)境保護等方面。
專(zhuān)家們認為，這一變化反映了隨著(zhù)改革開(kāi)放后觀(guān)念的變化，人的因素在國家計劃中的地位在增強；說(shuō)明單純追求經(jīng)濟速度的理念在新的發(fā)展觀(guān)下開(kāi)始調整。至此，我國國民經(jīng)濟發(fā)展戰略開(kāi)始從速度型向效益型轉變。
董志凱介紹說(shuō)，從制定第六個(gè)五年計劃開(kāi)始，五年計劃的制定就開(kāi)始步入正規化軌道，即必須經(jīng)過(guò)全國人民代表大會(huì )審核通過(guò)。在編制方法上，隨著(zhù)市場(chǎng)調節范圍越來(lái)越大和指導性計劃指標成為主體，五年計劃和年度計劃的指標體系也趨于簡(jiǎn)化。老百姓的知情權和參與權也逐漸提高。在第十個(gè)五年計劃的編制過(guò)程中，還曾公開(kāi)征求意見(jiàn)和建議。
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