參與部門(mén)最多的立法
據知情人士透露，反洗錢(qián)法草案一共有19個(gè)部門(mén)一起參與起草，它既要明確主管部門(mén)的職責分工，也要規定相關(guān)部門(mén)的協(xié)調配合。
作為“后來(lái)者”，它既要考慮到與同樣在本次常委會(huì )上進(jìn)行審議的刑法修正案(六)的銜接，也要照應到既有的涉及反洗錢(qián)方面的法規、規章和機制。
由于洗錢(qián)活動(dòng)的跨國性趨勢，它既要從中國國情出發(fā)，也要符合相關(guān)國際公約和國際慣例。
凡此種種難處，都需在起草過(guò)程中一一破題。
根據全國人大立法規劃的要求，2004年3月23日，正式成立了由全國人大預算工委牽頭組織，由中國人民銀行、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、財政部、海關(guān)總署等18個(gè)部門(mén)參加的反洗錢(qián)法起草領(lǐng)導小組和起草工作小組，制定通過(guò)了起草工作計劃，反洗錢(qián)法立法工作正式啟動(dòng)。
2005年，監察部也參與到起草過(guò)程中來(lái)。全國人大常委會(huì )預算工作委員會(huì )法案室主任俞光遠稱(chēng)：“幾乎沒(méi)有哪部法律的起草有這么多部門(mén)參加�！�
俞光遠表示，反洗錢(qián)工作是一項復雜而龐大的系統工程，它不僅涉及大量金融機構，也涉及特定非金融機構，如房地產(chǎn)機構、貴金屬交易、珠寶拍賣(mài)行、律師事務(wù)所、會(huì )計師事務(wù)所等，不僅涉及反洗錢(qián)主管部門(mén)，也涉及其他主管部門(mén)和行業(yè)監管部門(mén)，還涉及刑事偵查部門(mén)和司法部門(mén)等。因此，反洗錢(qián)法草案內容突出的原則之一便是協(xié)調配合原則。
以起草工作小組成員的經(jīng)驗，在反洗錢(qián)法起草中，對權責分工的過(guò)程本身就有相當大的協(xié)調難度。
“有時(shí)候權責分工并沒(méi)有明確的客觀(guān)標準，可能不同的部門(mén)在具體問(wèn)題上有不同的看法，但最終只能采納一種意見(jiàn)、定出一種方案來(lái)�！庇峁膺h說(shuō)，“涉及的部門(mén)越多，協(xié)調的困難就越大�！�
依照全國人大常委會(huì )預算工作委員會(huì )副主任馮淑萍在本次常委會(huì )會(huì )議上就反洗錢(qián)法草案的說(shuō)明，處理具體監管職責分工這一重要問(wèn)題的一個(gè)重要途徑是，“注意與現行有關(guān)法律和做法相銜接”。
按照2003年修訂后的銀行法規定與目前的做法，反洗錢(qián)主管部門(mén)為中國人民銀行，在2003年以前，則是由公安部負責協(xié)調。
2002年5月，國務(wù)院批準成立了由公安部部長(cháng)為召集人、16個(gè)部門(mén)參加的反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì )議。2003年5月，召集人改為中國人民銀行行長(cháng)。2004年6月，反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì )議成員單位擴大到23個(gè)部門(mén)。
2004年8月27日，反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì )議第一次工作會(huì )議在京召開(kāi)。是年12月31日，國務(wù)院批準了《反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì )議制度》。
此外，金融監管部門(mén)的反洗錢(qián)協(xié)調機制也在此期間形成。2004年4月，由中國人民銀行牽頭，銀監會(huì )、證監會(huì )、保監會(huì )和外匯管理局參加的金融監管部門(mén)反洗錢(qián)領(lǐng)導小組和工作小組成立。
在已有的以部際聯(lián)席會(huì )議和金融監管部門(mén)反洗錢(qián)小組為主要形式的反洗錢(qián)協(xié)調機制基礎上，反洗錢(qián)法草案將其賦予了更明確的法律保障。
草案第三條規定，國務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)主管全國的反洗錢(qián)行政管理工作，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自職責范圍內履行反洗錢(qián)行政管理職責，各方應相互配合。并在第二章對各部門(mén)的職責作出細化規定。
值得一提的是，在對草案的審議中，李樹(shù)文等委員還提出，鑒于中國人民銀行并非“行政”部門(mén)，建議草案中將“反洗錢(qián)行政主管部門(mén)”中的“行政”二字去掉。這一建議已初步成為共識。
“等”字的爭論
這部只有四十五個(gè)條文的法案耗時(shí)近三年，起草過(guò)程中的難點(diǎn)是什么呢？
俞光遠說(shuō)，難點(diǎn)之一就是上游犯罪的范圍，這一問(wèn)題還與同在本次常委會(huì )會(huì )議上進(jìn)行第二次審議的刑法修正案(六)的相關(guān)條款交織在一起。
按照國際組織的規定與國際通行做法，洗錢(qián)犯罪的上游犯罪范圍呈擴大趨勢。以專(zhuān)門(mén)致力于反洗錢(qián)的金融行動(dòng)特別工作組(FATF)為例，其2003年修訂的《40項建議》明確提出，各國務(wù)必將有組織犯罪、貪污、逃稅等20類(lèi)犯罪規定為洗錢(qián)罪的上游犯罪。
眾多專(zhuān)家都認為，擴大上游犯罪的范圍，不僅有利于更廣泛地打擊洗錢(qián)犯罪，也有利于更廣泛地從下游入手發(fā)現和打擊上游犯罪。
在我國現行刑法第191條中，洗錢(qián)犯罪的上游犯罪只有毒品犯罪、黑社會(huì )性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪和走私犯罪4種。鑒于強烈的呼聲，在本次提請審議的修正草案中又增加了貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪和金融詐騙犯罪3種。
據全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )刑法室副主任黃太云透露，在刑法修正案(六)征求意見(jiàn)過(guò)程中，許多全國人大常委會(huì )委員和一些部門(mén)、地方都建議進(jìn)一步擴大上游犯罪的范圍。
但除了對原草案中“金融犯罪”的含義明確為破壞金融管理秩序犯罪和金融詐騙犯罪外，刑法修正案(六)尚未對上游犯罪的范圍作進(jìn)一步擴大。
全國人大法律委員會(huì )在本次常委會(huì )會(huì )議上對此的解釋是，除了191條的規定外，刑法312條還規定，對明知是何犯罪所得而予以窩藏、轉移、收購或者代為銷(xiāo)售的，都是犯罪，只是沒(méi)有明確使用洗錢(qián)罪的具體罪名。
不過(guò)在眾多建議之下，全國人大法律委員會(huì )經(jīng)與有關(guān)部門(mén)研究，建議對312條作出必要的補充修改，規定：對明知是犯罪所得及其產(chǎn)生的收益而予以窩藏、轉移、收購或者代為銷(xiāo)售或者以其他方法掩飾、隱瞞的，追究刑事責任。
黃太云也稱(chēng)，191條中原有和新增的犯罪都是嚴重的犯罪，列為洗錢(qián)犯罪的上游犯罪是為了突出之，而一般犯罪則放入了312條中。
191條與312條的一個(gè)重要不同之處是處罰的程度，191條規定的最高刑為10年，而312條規定的最高刑是7年。
據俞光遠透露，反洗錢(qián)法起草工作小組也曾向刑法修訂工作小組建議擴大洗錢(qián)罪的上游犯罪范圍。而反洗錢(qián)法草案自身采取的做法則是，在列舉出刑法修正案所規定的7項犯罪外，再加上“等犯罪”作為洗錢(qián)的上游犯罪。
“等犯罪”與此前《金融機構反洗錢(qián)規定》中的“或者其他犯罪”有異曲同工之妙。
“加上‘等’，就意味著(zhù)只要是針對有犯罪所得的洗錢(qián)活動(dòng)，都可以進(jìn)行打擊�！庇峁膺h說(shuō)。
有專(zhuān)家提出異議，刑法沒(méi)有“等”字，這樣會(huì )不會(huì )造成兩部法律規定不一樣？在實(shí)踐當中相關(guān)部門(mén)該怎樣掌握這個(gè)“等”字，會(huì )不會(huì )造成執法困難？
俞光遠是這樣解釋的：凡是以犯罪所得進(jìn)行洗錢(qián)的，都在反洗錢(qián)法預防和打擊的范圍之內，不需要問(wèn)這錢(qián)是哪種犯罪來(lái)的。如果必須要弄清楚哪種所得來(lái)源于哪種犯罪，才能預防和打擊這種犯罪的話(huà)，那么預防和打擊洗錢(qián)就非常困難，因為不可能一開(kāi)始就弄清贓錢(qián)究竟是走私、販毒還是其他犯罪得來(lái)的。加一個(gè)“等”字后，相關(guān)機構就不需要確定上游犯罪是何種犯罪，只要確定是犯罪行為，有犯罪所得進(jìn)行洗錢(qián)都可以打擊，這樣有利于加大對洗錢(qián)犯罪及其上游犯罪的預防和打擊力度，也便于實(shí)踐部門(mén)的具體操作。
一個(gè)旨在突出懲治嚴重犯罪，一個(gè)旨在廣泛防控洗錢(qián)活動(dòng)，為了取得良好的預防和打擊洗錢(qián)犯罪的效果，這兩部法便采取了如此的協(xié)調配套方式。
立法不能解決所有問(wèn)題
俞光遠坦言：“立法并不意味著(zhù)能解決這一領(lǐng)域的所有問(wèn)題�！�
而這，正是一位有著(zhù)多年辦案經(jīng)驗的檢察官所擔心的。這位不愿透露姓名的檢察官說(shuō)，在辦案實(shí)踐中，他發(fā)現洗錢(qián)犯罪獲取線(xiàn)索難、獲取證據也難，他擔心反洗錢(qián)法的制定是否能解決這方面的問(wèn)題。
俞光遠認為，只要形成反洗錢(qián)工作協(xié)調機制，同時(shí)金融機構、特定行業(yè)的非金融機構，按照反洗錢(qián)的要求，建立一系列的預防監控制度和內部監控制度。這樣各方面預防監控洗錢(qián)犯罪的力度就能大大加強，也就有利于發(fā)現洗錢(qián)犯罪線(xiàn)索以及對洗錢(qián)犯罪的查處和打擊。
中國政法大學(xué)的一名專(zhuān)家提出了另一種擔心：“洗錢(qián)的手段千變萬(wàn)化，反洗錢(qián)法制定的條款過(guò)粗或過(guò)細都有其弊端，過(guò)寬或過(guò)窄又失去了應有的法律效力。即使在監測大額交易以及可疑資金的交易上，仍然還有不少教訓值得探究，反洗錢(qián)法是否能夠做到未雨綢繆，業(yè)界都在拭目以待�！�
(據法制日報；王丹楓)
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