今年4月29日下午，50歲的武高山從就職三年的宣武區區長(cháng)任上卸職，低調履新北京西站地區管理委員會(huì )主任。
北京西站地區管理委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“西站管委會(huì )”)為正局級，但屬事業(yè)單位。作為北京市政府直屬機構，負責整個(gè)西站地區的綜合管理工作。
這一職責顯非易事。僅有1.3平方公里的西站地區，處于三區交界，至少有10部門(mén)派出了1318個(gè)管理人員。
“管理者的效率不高�！�1月18日，北京市社科院遞交市政府高層的《報告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社科院報告》)中寫(xiě)到“給擾序和違法犯罪分子提供了違規、違法的機會(huì )”。
《報告》將此原因歸結于，肩負重責的西站管委會(huì )，法律地位不明，其僅為事業(yè)單位，由此形成“管理”行政部門(mén)的獨特景觀(guān)。
2月5日，市長(cháng)王岐山就《報告》批示：“西客站的管理問(wèn)題已屬北京‘頑疾’之一，能否改變的確有體制、機制問(wèn)題，當然也有在硬環(huán)境和管理乃至班子、隊伍問(wèn)題�？傊�，要下工夫，在奧運前作為重要窗口來(lái)建設好�！�
“五警”與“六黑”
西站地下二層退票大廳，是票販子的一個(gè)集散地。
這里本是警力集中的一個(gè)“重鎮”，但倒票猖獗的一個(gè)原因在于，票販子在這里與乘客發(fā)生糾紛，只需走出大廳，便可以在兩方警察的眼皮底下逃過(guò)追究。
對于這一情況，《社科院報告》的解釋是，大廳內歸西站公安分局警察管，而票販子如跨出大廳即“暫時(shí)終止倒票行為”，廳內的警察不會(huì )管，而廳外的更不會(huì )管。
目前，西站地區共有五方警力，其中市公安局西站地區分局現有147人，市公安局公交分局西站派出所24人，北京鐵路公安局西站公安段309人，交警豐臺支隊西站分隊30人，武警西站中隊(含消防特勤)177人。
這尚未包括參與治安管理的至少24名宣武區城管監督人員。
五方警力劃線(xiàn)而治，在西站中有多個(gè)地區屬于“交界地帶”。僅以南廣場(chǎng)為例，清理整治“黑旅館”攬客者就需要3家公安機關(guān)聯(lián)手出動(dòng)：西站公安段的轄區是臺階以上，廣場(chǎng)歸西站公安分局，但廣場(chǎng)的一個(gè)角歸豐臺公安分局太平橋派出所管理。
西站治安一直為人詬病�！秷蟾妗妨信e了故意損害旅客利益的“六黑”行為，分別是“黑車(chē)票”、“黑出租”、“黑托運”、“黑旅店”、“黑寄存”、“黑電話(huà)”。
在2005年《報告》調研期間，社科院專(zhuān)家曾向西站10個(gè)事業(yè)單位、40家企業(yè)發(fā)放了400份測評表，結果顯示，公安和城管工作評價(jià)比較低，認為其很好地履行職責的票數不足20%。
早在2003年，針對坑害旅客的“六黑”事件，媒體曝光共36次。材料顯示，僅10天在專(zhuān)項打擊內，警方就查處治安案件102起。
同年12月，西站“四大黑幫”———“孟氏家族”、“包頭幫”、“河南幫”和“單干幫”，在警方的“天網(wǎng)行動(dòng)”中落網(wǎng)。
次年10月，西站地區再爆械斗事件，系兩個(gè)長(cháng)期以來(lái)操縱西站京津黑車(chē)客運“東北幫”之間，為搶奪利益而爆發(fā)的一次暴力沖突。
國家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院研究員、原鐵道部規劃經(jīng)濟研究院研究員楊洪年說(shuō)，就治安問(wèn)題而言，一般的火車(chē)站分為站前派出所和車(chē)站派出所，分屬地方和鐵路部門(mén)管理，北京西站的則要復雜得多。
雙重分割與多頭管理
兩層分割線(xiàn)，被認為是北京西站顯現多頭管理的緣由。
第一條分割線(xiàn)，主要體現在鐵道部與北京市政府之間。作為投資者，兩者對北京西站的分管方案是：以鐵路站房、進(jìn)站系統等為主的地上部分，歸鐵道部北京鐵路局管理；以出站系統為主的整個(gè)西站地區，歸北京市政府，由西站地區管委會(huì )代為管理。
與此并列的另一條分割線(xiàn)，來(lái)自北京市政府本身。
西站地區占地1.3平方公里，橫跨豐臺、海淀、宣武三區。一個(gè)大體的分割原則是，三區只參與公共服務(wù)領(lǐng)域，不能分享財稅收入，如市國稅、地稅、公安和工商四部門(mén)，均由市政府直接下設西站分局。
但一個(gè)特例是，由于南廣場(chǎng)至今尚未建成，其開(kāi)發(fā)管理已交由豐臺區處理，而北廣場(chǎng)屬市政府。這還體現在工商系統，即站內是由西站工商分局管理，但南廣場(chǎng)則由宣武和豐臺兩個(gè)工商分局管理。
又如宣武區城管監察大隊，共抽調28人單列一個(gè)西站分隊。至于針對在公共服務(wù)方面的民政、衛生等，則未派駐機構和人員，其相應職能由僅是事業(yè)單位的西站管委會(huì )承擔。
有資料顯示，該地區城管隊因承擔社會(huì )救助等額外任務(wù)，2005年1-7月每天工作10小時(shí)以上，長(cháng)此以往，“將嚴重影響隊員身體健康”。今年4月，城管隊已面向社會(huì )公開(kāi)招聘。
《社科院報告》顯示，僅在西站地區范圍內，管委會(huì )所要協(xié)調多個(gè)部門(mén)，總人數共有579人：北京市政府職能部門(mén)派駐的直屬單位4個(gè)，市公安、工商、國稅、地稅的分局。
社科院課題組負責人唐鑫從“六黑”問(wèn)題開(kāi)始分析，并對比其他火車(chē)站等繁華復雜地區，發(fā)現西站地區“更多頭，更復雜”。
體現在《專(zhuān)家組報告》中，專(zhuān)家組成員潘麒麟稱(chēng)，“西站地區條塊分割、各自為政、多頭管理且缺少權威性和綜合統籌職能，”“西站出站系統與進(jìn)站系統、北廣場(chǎng)與南廣場(chǎng)、鐵路部門(mén)與地區管委之間的協(xié)同、銜接與利益協(xié)調十分困難�！�
“弱勢”的管委會(huì )
西站管委會(huì )現有編制80人，實(shí)有50人，其中有30名編制為城管監察、環(huán)衛占用。
在內部，西站管委會(huì )下設辦公室、綜合管理一處、二處、城建規劃管理處、精神文明建設處、紀檢組、組織人士處和行政計財處。
“西站地區的管理體制像一個(gè)四不像的獨立王國�！睂�(zhuān)家組成員、專(zhuān)事西站體制研究的專(zhuān)家潘麒麟說(shuō)。
1996年1月北京西站正式運營(yíng)時(shí)，西站管委會(huì )成立，當時(shí)“為市政府議事協(xié)調機構”。管委會(huì )由市政府副秘書(shū)長(cháng)牽頭，所涉三區副區長(cháng)以及建委、公安、工商、地稅等局級單位副局長(cháng)參與。
2001年，原機構保留正局地位，改為市政府針對西站地區的代管機構。由于成立正局級行政部門(mén)需獲國務(wù)院批準，故僅采取了事業(yè)單位模式。
在《憲法》和《地方組織法》中，沒(méi)有規定地方政府可將自己的權力授予或委托給一個(gè)事業(yè)單位代為行使，因此西站管委會(huì )法律地位不明確，對政府各職能部門(mén)駐區機構、鐵路部門(mén)的工作，其職能只能是“協(xié)調”。
粗算起來(lái)，西站管委會(huì )需溝通協(xié)調的單位、部門(mén)，達數十家。其中包括市委辦公廳、市各局和駐區單位等。
按潘麒麟的說(shuō)法，由于西站承擔類(lèi)似一級政府的管理職能，但事業(yè)單位的屬性，規定了其沒(méi)有人財方面的管理權，“協(xié)調”必屬無(wú)力。
關(guān)鍵問(wèn)題在于，西站管委會(huì )只能協(xié)調、督促地區內的管理機構，而不是自上而下的硬性管理，出現問(wèn)題，只能依靠協(xié)調議事會(huì )等機制來(lái)解決。
唐鑫分析，西站地區管委會(huì )的“代行政府職能”———代表北京市政府管理西站地區，協(xié)調不等于管理，充其量只能算管理的一部分。因此，西站管委會(huì )負責的“綜合管理工作”壁壘重重。
“轉正”與“大管委”
針對西站管理體制困局，兩組專(zhuān)家不約而同在兩份《報告》中均提出，應加強管委會(huì )，并將其納入行政序列。不過(guò)，二者就此提出了迥異的解決之道：《社科院報告》稱(chēng)，將西站管委會(huì )轉為市政府辦公廳代管的行政單位，名稱(chēng)不變，級別降半格，相當于市政府的二級局，職能是領(lǐng)導、組織、協(xié)調西站地區的管理工作，從而明確其法律地位和管理職能。
“如果這樣，北京新南站建成后，是不是也要建立一個(gè)正局級的南站管委會(huì )呢？”專(zhuān)家組成員潘麒麟反問(wèn)。
潘麒麟將西站管委會(huì )稱(chēng)為“官位事業(yè)單位”，其建議是，利用現西站地區管委會(huì )的基本架構和管理隊伍，建立“北京市交通站區大管委”，進(jìn)入市政府委辦局行政序列，為正局級編制。
對比以往西站管委會(huì )，“大管委”基本職責是負責全市范圍內火車(chē)站、長(cháng)途車(chē)站、民航場(chǎng)站等站區的宏觀(guān)立法、管理、統一領(lǐng)導、組織、指揮和綜合協(xié)調工作，其職能包括：政策研究、法規制定、整體規劃、綜合協(xié)調、財政支持等。之后，在站區所在地建立站區管委會(huì )，業(yè)務(wù)受“大管委”領(lǐng)導，而其具體管理則納入所屬區的行政序列。
“北京西站的處境，在其他火車(chē)站和汽車(chē)站等普遍存在�！迸索梓胝f(shuō)。
成都學(xué)者近期針對一些大中火車(chē)站的研究表明，體制不順、鐵路部門(mén)與地方管理部門(mén)難以協(xié)調，成為火車(chē)站地區的治亂之源。這一觀(guān)點(diǎn)也得到了成都火車(chē)站管委會(huì )辦公室主任段成柱的認可。
成都火車(chē)站系2002年效仿北京西站的體制建立起來(lái)的，此后也面臨著(zhù)類(lèi)似西客站的治安管理等問(wèn)題。段成柱說(shuō)，經(jīng)過(guò)四川相關(guān)專(zhuān)家的調研，全國火車(chē)站管理體制并不統一，這是造成管理混亂的根源問(wèn)題。
“大管委”設立的另一優(yōu)越之處在于，如果涉及比如與鐵路部門(mén)的協(xié)調，“大管委”作為市政府委辦局，權威性得以加強。
這一思路受中關(guān)村科技園區管委會(huì )管理體制的啟發(fā)，伴隨北京科技園區增多，其“一區多園”的架構運轉順暢。
目前，西站正針對相關(guān)問(wèn)題做專(zhuān)項研究，西站管委會(huì )副主任徐捷告訴記者，專(zhuān)家研究轉化為可行解決之道尚需時(shí)日，目前而言，研究公眾如何不被“六黑”侵害更為急迫。
(據新京報；朝格圖）
