(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
2006年下半年，“督察”成為體制變革的一個(gè)熱詞，他們被從北京派往各地，受托于中央政府對地方事務(wù)進(jìn)行監督。
而在“督察”背后顯現的趨勢是，越來(lái)越多的監督和執法部門(mén)開(kāi)始或醞釀脫離地方政府序列，實(shí)行垂直管理。
從秦漢的監御史和刺史，到唐宋以降的御史，以及百姓喜聞樂(lè )道的“欽差”，督察或許也可從中比附出淵源。但當前制度的變革意義應當更為深遠：中央政府正嘗試建立更為獨立的執行監督機構，確保政令暢通和法度統一，并以此為契機調整中央與地方的關(guān)系。
不過(guò)，這一宏大變革中的諸多制度細節尚待明朗，至少在目前，督察們的角色仍顯尷尬
環(huán)保督察“上崗”
中國首批環(huán)保督察悄然“上崗”已經(jīng)4年，但迄今仍待擺脫身份和職權的尷尬
10月20日的一個(gè)飯局上，高振寧掏出兩張名片：一張印著(zhù)國家環(huán)�？偩帜暇┉h(huán)境科學(xué)研究所所長(cháng)，另一張印著(zhù)國家環(huán)�？偩秩A東督查中心主任。
對方拿著(zhù)后一張名片大呼久仰，“據說(shuō)你們是環(huán)保垂直管理的試點(diǎn)，單位不大，級別高，你們就是欽差大臣，以后華東諸省都得聽(tīng)你的了�！�
高笑而不言。
從這一天起，國家環(huán)�？偩止_(kāi)選拔的15位副司局級領(lǐng)導干部開(kāi)始陸續到任，他們將分赴總局新掛牌的11個(gè)派出機構擔任“二把手”。
按照我國現有的環(huán)保管理體制，縱向上實(shí)行中央、地方分級管理，橫向上各級政府對當地環(huán)境質(zhì)量負責。環(huán)�？偩蛛m對基層環(huán)保部門(mén)有垂直指導之責，但在遇到具體環(huán)境事務(wù)時(shí)，環(huán)�？偩蛛y以一竿子到底。2005年松花江污染事故中環(huán)保部門(mén)的反應遲鈍，即被認為與此種體制有關(guān)。并由此觸動(dòng)了環(huán)保體制變革。
新設立11個(gè)地方派出執法監督機構除了華東、華南、西北、西南、東北5大環(huán)境保護督查中心之外，還包括上海、廣東、四川、北方、東北、西北6個(gè)核與輻射安全監督站。督查中心和監督站均為國家環(huán)�？偩峙沙龅乃揪旨壗ㄖ频膱谭ūO督機構。其中5大督查中心分別設置在南京、廣州、西安、成都和沈陽(yáng)。
大批外派官員，很容易讓外界聯(lián)想到“欽差大臣”這樣的稱(chēng)呼，自從去年7月底以來(lái)，環(huán)�？偩中冀M建11個(gè)地方派出執法監督機構后，高振寧已多有耳聞。
不過(guò)，這樣的“欽差”，作為華東環(huán)保督查中心主任，高已經(jīng)做了4年。但在這之前，這個(gè)機構的名稱(chēng)多數人根本就沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)。由于這種身份的尷尬，高振寧很少將“華東督查中心主任”的名片示人，當初印的名片至今還是厚厚一疊。
夾層中的環(huán)保督察
高振寧回憶，追溯華東督查中心的組建，最早是在前任環(huán)�？偩志珠L(cháng)解振華任內的2002年。那也是區域環(huán)保督察機制的發(fā)端。
當時(shí)，鑒于國內區域性、流域性環(huán)境問(wèn)題日益增多，而現有的環(huán)保管理體制在涉及到跨流域、跨省問(wèn)題中顯得尤其困難，解振華提出，打破原有行政區域的環(huán)保管理劃分，按自然區域原則成立全新的跨區域環(huán)保管理體制。
在環(huán)保行政體制改革問(wèn)題上，環(huán)保系統內始終存在地方分權和中央直管的意見(jiàn)分歧，解振華無(wú)疑傾向于后者。通過(guò)對歐美各國的環(huán)境執法體制的分析，解提出，環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎國計民生，對環(huán)境問(wèn)題應實(shí)行全面、集中、統一的執法，提高環(huán)境執法機構的規格和權威，最好實(shí)行垂直管理。
但在當時(shí)的情勢下，環(huán)保垂直管理并不能一蹴而就。一個(gè)折中或漸進(jìn)的辦法，即“放權地方環(huán)境執法機構，加強中央監管”的模式得到了認可，而后者即是通過(guò)組建跨區域環(huán)保督察來(lái)“變通”行使垂直監督。
但這個(gè)設想，在2002年仍然顯得超前，地方政府并不愿意看到環(huán)保部門(mén)在自己的地盤(pán)上插入“楔子”。環(huán)保督察方案一再折中，由原來(lái)設想的全國5個(gè)區域督查中心減少到2個(gè)，僅放在當時(shí)經(jīng)濟發(fā)展最熱的華東、華南地區試點(diǎn)。
但組建兩個(gè)全新的環(huán)保督查中心，錢(qián)從哪里出？人從哪里來(lái)？國家環(huán)�？偩中姓w制與人事司副司長(cháng)章少民回憶，當時(shí)中編辦(中央機構編制委員會(huì )辦公室)的意見(jiàn)是，錢(qián)國務(wù)院可以出，人員編制環(huán)�？偩窒朕k法。
正值這個(gè)節骨眼上，環(huán)�？偩种睂俚奈挥谀暇┑哪暇┉h(huán)境科學(xué)研究所和位于廣州的華南環(huán)境科學(xué)研究所正面臨體制改革、人員分流。人員編制有了出口。
環(huán)�？偩诸A想兩個(gè)科研所各向督查中心分流70個(gè)人員編制，新組建的華東、華南督查中心，分別設在南京和廣州。
2002年6月11日，中編辦批復，南京環(huán)科所和華南環(huán)科所對外開(kāi)展環(huán)境保護督查工作時(shí)，分別使用華東環(huán)保督查中心和華南環(huán)保督查中心的名稱(chēng)。督查中心受?chē)噎h(huán)�？偩治�，監督該地域環(huán)境執法，負責跨界污染事件的處理，參與環(huán)�？偩值沫h(huán)境監督職能。這與現如今各督查中心的職責基本相同。
批復還稱(chēng)，兩個(gè)督查中心的主任分別由南京環(huán)科所和華南環(huán)科所所長(cháng)兼任，中心人員編制30人，每年經(jīng)費15萬(wàn)。
雖然這與環(huán)�？偩肿畛醯脑O想有較大差距，但區域環(huán)保督察由此起步。是年7月，華東督查中心的牌子掛在了南京環(huán)科所的門(mén)前。
遭遇身份質(zhì)疑
掛牌當日，江蘇省環(huán)保廳的一位領(lǐng)導在揭牌儀式上問(wèn)，為何直接不叫督查局呢，或者干脆學(xué)美國叫大區辦公室。
他的疑慮是，督查中心的名稱(chēng)和身份有些模糊。中心大多是事業(yè)單位，雖與“局”只是字面之差，但到了基層這塊牌子能有多大影響力真不好說(shuō)。
華東督查中心成立之后，首先就遇到了江浙兩省的跨界污染事件。江蘇吳江和浙江嘉興為了一條跨界河流的污染已爭論了10年之久。2001年11月，下游居民以上游來(lái)水污染超標為由，一怒之下沉船筑壩，封堵河道，
國家環(huán)�？偩治腥A東督查中心出面協(xié)調此事。環(huán)保督察蔣建國試圖組織兩省有關(guān)部門(mén)坐在一起協(xié)調此事，但得到的答復是，他們已達成協(xié)調機制，不用再坐一起。此后，兩省相關(guān)部門(mén)多次謝絕這位環(huán)保督察的協(xié)調之意，甚至后來(lái)直接對蔣說(shuō)，你們插手，基層的環(huán)保工作不好搞。
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