四、開(kāi)發(fā)區財政稅收政策審計調查情況
審計調查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個(gè)省(市)所屬87個(gè)開(kāi)發(fā)區2003至2005年6月財政稅收政策執行情況，調查面占這些省(市)提出擬保留開(kāi)發(fā)區總數的16.2%。審計結果表明，在開(kāi)發(fā)區內實(shí)行特殊的財稅優(yōu)惠政策取得了明顯成效。
一是加速了資本集中，拉動(dòng)了開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟增長(cháng)。以這次調查的開(kāi)發(fā)區為例，2004年國內生產(chǎn)總值增幅29%、實(shí)際利用外資增幅25.7%，分別高于全國平均增幅19和12個(gè)百分點(diǎn)。
二是吸引和培養了高素質(zhì)人才，推動(dòng)了科技創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)集聚。形成了一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和研發(fā)基地，部分開(kāi)發(fā)區日漸成為國際產(chǎn)業(yè)分工和國際市場(chǎng)循環(huán)的重要環(huán)節。
三是發(fā)揮了輻射帶動(dòng)功能，促進(jìn)了區域經(jīng)濟快速發(fā)展。特別是東部沿海地區，通過(guò)實(shí)行差別的財稅政策，經(jīng)過(guò)20多年的建設發(fā)展，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展速度最快的區域。
從審計調查情況看，隨著(zhù)改革的深入和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展形勢的變化，在開(kāi)發(fā)區內繼續實(shí)行這些優(yōu)惠政策也面臨一些需要研究和解決的問(wèn)題：
1.國家關(guān)于開(kāi)發(fā)區的稅收政策面臨的問(wèn)題。國家對開(kāi)發(fā)區的稅收優(yōu)惠主要體現在兩個(gè)方面：一是在企業(yè)所得稅稅率上給予優(yōu)惠；二是在稅收起征條件上給予優(yōu)惠。這些政策對扶持企業(yè)發(fā)展和刺激開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟增長(cháng)具有重要作用，但從構建公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境和統籌區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的角度看，也存在一些問(wèn)題。在國家級開(kāi)發(fā)區中，東部地區的開(kāi)發(fā)區占了絕大多數，而且設立時(shí)間早、發(fā)展程度高；中西部地區的開(kāi)發(fā)區起步晚、基礎差、底子薄。這使得在享受基本相同的稅收優(yōu)惠政策情況下，東部地區得到的政策扶持力度遠遠大于中西部地區，不利于區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。審計調查的6個(gè)省(市)開(kāi)發(fā)區，2003年以來(lái)共減免稅款183.56億元，其中東部4個(gè)省(市)減免178.14億元，平均每個(gè)省(市)44.54億元，最多的達75.27億元，而中西部?jì)蓚�(gè)省共減免5.42億元。稅收優(yōu)惠政策還導致開(kāi)發(fā)區內企業(yè)與區外企業(yè)的稅負水平相差很大，不利于體現公平稅負的原則。據對611戶(hù)企業(yè)2004年度所得稅負擔情況分析，區內企業(yè)和區外企業(yè)的平均所得稅負擔率分別為11%和27.9%，相差16.9個(gè)百分點(diǎn)。此外，各地在實(shí)際執行中普遍存在擴大優(yōu)惠政策范圍的問(wèn)題，如擅自擴大開(kāi)發(fā)區面積、違規認定高新技術(shù)企業(yè)、批準區內注冊區外經(jīng)營(yíng)企業(yè)享受稅收優(yōu)惠等，由此導致國家稅款流失66.47億元。
2.地方政府關(guān)于開(kāi)發(fā)區的財政政策中存在的問(wèn)題。國務(wù)院曾于2000年對地方政府自行制定的稅收減免和先征后返政策進(jìn)行了清理。從這次調查的情況看，各地違規直接返還稅款的問(wèn)題已大為減少，但依然存在以補貼、獎勵等名義，通過(guò)財政支出變相向企業(yè)返還稅款的現象。審計調查的87個(gè)開(kāi)發(fā)區中，有65個(gè)制定了明確的財政返還政策，共622條；有79個(gè)開(kāi)發(fā)區向企業(yè)返還120.15億元。這一做法加劇了地區間“招商引資”的惡性競爭，由此形成的虛收虛支也嚴重影響開(kāi)發(fā)區的財政質(zhì)量。
3.地方政府關(guān)于開(kāi)發(fā)區的土地出讓政策中存在的問(wèn)題。調查發(fā)現，為“招商引資”，2003至2005年6月，87個(gè)開(kāi)發(fā)區中有60個(gè)違規低價(jià)出讓土地7873萬(wàn)平方米，少收土地出讓金55.65億元。一些地方甚至在國務(wù)院明令禁止低價(jià)出讓土地的情況下，采取先按國家規定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段，變相低價(jià)出讓土地。這一問(wèn)題導致一些企業(yè)惡意圈占、倒賣(mài)土地，擾亂了正常的經(jīng)濟秩序。
針對目前區域性財政稅收優(yōu)惠政策執行中面臨的新情況、新問(wèn)題，按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，下一步有必要在逐步規范各類(lèi)開(kāi)發(fā)區名目繁多的稅收優(yōu)惠政策、統一內外資企業(yè)所得稅率的基礎上，將現行的區域性稅收優(yōu)惠政策，轉變?yōu)橐浴爱a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，區域優(yōu)惠為輔”的稅收優(yōu)惠政策。
此外，審計署還對中國農業(yè)銀行2004年度資產(chǎn)負債損益情況、11戶(hù)中央管理企業(yè)領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任履行情況等進(jìn)行了審計。
對2005年度中央預算執行審計中發(fā)現的問(wèn)題，審計署已依法征求了被審計單位意見(jiàn)，并采納了他們提出的合理意見(jiàn)。在此基礎上審計署已經(jīng)出具審計報告、下達審計決定。應當收繳財政的違規資金依法予以收繳；需要追究有關(guān)人員責任的，依法移交司法機關(guān)、紀檢監察部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)處理；對涉及到政策、法規方面的重要問(wèn)題，審計署向國務(wù)院作出專(zhuān)題報告和請示。
從目前掌握的情況看，審計發(fā)現的許多問(wèn)題正在得到積極整改。這次審計發(fā)現的106起重大違法違紀案件線(xiàn)索，有關(guān)部門(mén)正在認真查處，已有176人受到處理。在審計過(guò)程中，各部門(mén)根據審計署建議，自行糾正問(wèn)題金額201億元。對這些問(wèn)題審計報告不再反映。交通部、人事部、信息產(chǎn)業(yè)部、中央對外聯(lián)絡(luò )部、全國婦聯(lián)、氣象局、測繪局、中國僑聯(lián)等部門(mén)針對審計發(fā)現的問(wèn)題，成立專(zhuān)門(mén)工作組，研究措施，落實(shí)責任，積極整改。衛生部、財政部對新型農村合作醫療基金審計調查發(fā)現的問(wèn)題高度重視，今年1月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強新型農村合作醫療管理工作的通知》，提出了進(jìn)一步加強合作醫療管理工作的6條措施，并要求有關(guān)省(區、市)針對存在的問(wèn)題盡快制定整改措施；廣東、山東、云南、陜西等省(市)進(jìn)一步完善了合作醫療相關(guān)制度和辦法�？偟目�，今年中央預算執行審計發(fā)現問(wèn)題的整改工作已初見(jiàn)成效。下一步，國務(wù)院將繼續督促有關(guān)部門(mén)、單位認真整改。全面整改情況，國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會(huì )作出專(zhuān)題報告。
對各部門(mén)、單位的審計結果和整改情況，審計署將依法予以公告。
針對本次中央預算執行審計發(fā)現的問(wèn)題，為進(jìn)一步加強財政管理，提出以下意見(jiàn)：
(一)改進(jìn)中央補助地方支出預算編報方式，清理整合專(zhuān)項轉移支付項目。
目前中央補助地方支出已占中央財政總支出的57%，占地方財政支出的45%。加強對這部分資金的管理，對于規范預算分配行為，增強中央調控能力，促進(jìn)地方經(jīng)濟和社會(huì )協(xié)調發(fā)展具有重要意義。但由于目前中央補助地方支出預算編制還比較粗放，透明度還不高，既不利于中央財政科學(xué)有效地管理和分配這部分資金，也不利于地方人大和政府加強監督管理。因此，要盡快細化中央補助地方支出預算，編制分地區、分項目的詳細預算，并督促地方財政完整地編報本級預算。
在補助地方支出中，專(zhuān)項轉移支付資金使用分散、部門(mén)職能及項目?jì)热萁徊嬷貜偷膯?wèn)題還比較突出，影響資金的使用效益和國家相關(guān)政策目標的實(shí)現。今后，要嚴格控制專(zhuān)項轉移支付項目的設置，新增項目須報經(jīng)國務(wù)院批準；對到期的專(zhuān)項轉移支付項目要及時(shí)清理，逐步整合現有專(zhuān)項轉移支付項目，統籌安排轉移支付資金；改進(jìn)資金分配機制，對明顯屬于地方事權范圍內的事項，具體項目的確定交由省級政府辦理，中央主管部門(mén)主要通過(guò)政策、規劃和必要的監督檢查，指導地方管好用好專(zhuān)項轉移支付資金，促進(jìn)經(jīng)濟和各項社會(huì )事業(yè)發(fā)展。
(二)進(jìn)一步深化部門(mén)預算改革，增強預算的剛性約束。
自2000年實(shí)行部門(mén)預算以來(lái)，部門(mén)預算管理得到明顯改善和加強。但預算分配標準等一些配套改革措施還沒(méi)有完全建立起來(lái)，項目庫制度等改革政策執行還不夠嚴格，不僅影響預算分配的公平、透明，也影響部門(mén)預算執行效果。下一步，各部門(mén)要圍繞“十一五”規劃戰略目標，通過(guò)制定科學(xué)的發(fā)展規劃和年度計劃，建立和完善滾動(dòng)項目庫，切實(shí)細化部門(mén)預算；財政部要在試點(diǎn)的基礎上盡快建立科學(xué)合理的支出標準和預算定額，增強預算分配和執行的透明度；要加大中央部門(mén)預算執行責任，實(shí)行必要的問(wèn)責制和項目預算績(jì)效評價(jià)制度，強化預算約束，提高預算執行效果。
(三)健全中央政府性投資管理制度。
目前，部分中央政府專(zhuān)項投資沒(méi)有制定具體的管理辦法，或管理辦法未公開(kāi)、缺乏明確的資金分配標準，這是造成一些項目確定及資金安排不夠規范、不夠科學(xué)的主要原因。為此，要根據投資體制改革的要求和實(shí)際需要，盡快研究規范各專(zhuān)項投資管理辦法，盡可能做到資金分配標準公開(kāi)透明，項目安排程序規范。
同時(shí)，從近年來(lái)審計署對高等級公路等一些國家重點(diǎn)建設項目的審計情況看，雖然大多數項目組建了項目法人，但基本上還沒(méi)有改變投資、建設、管理、運營(yíng)“四位一體”的管理模式。一些主管部門(mén)在項目建設中既是決策者，又是管理者和建設者，項目法人治理結構不完善，監督制衡機制不健全，這是項目建設過(guò)程中許多違法違規問(wèn)題甚至商業(yè)賄賂等經(jīng)濟犯罪頻發(fā)的根源之一。今后，要進(jìn)一步深化投資體制改革，完善國家重點(diǎn)建設項目投資管理體制，切實(shí)做到主管部門(mén)與項目法人政企分開(kāi)。主管部門(mén)重點(diǎn)抓好行業(yè)投資發(fā)展規劃，對項目法人實(shí)行行業(yè)管理，加強項目建設、工程質(zhì)量、安全運營(yíng)的監督；各項目法人要完善法人治理結構，健全內部控制制度，提高管理水平，確保工程質(zhì)量和投資效益；要建立健全責任追究制度，對各類(lèi)違法違規問(wèn)題依法嚴肅處理，追究責任。
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