《土地出讓金收支管理辦法》近日基本修訂完成。該文件提出，調整建設用地出讓涉及的“兩稅一費”：城鎮土地使用稅提高兩倍，新增建設用地有償使用費和耕地占用稅各提高一倍；在財政部系統(即國庫)中設立“國有土地有償使用專(zhuān)賬”，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立“國有土地收益基金”，地方政府不得作為當期收入安排使用。
上述辦法的積極意義顯而易見(jiàn)。從小處說(shuō)，通過(guò)重新劃分土地收益及收支分離，可以對地方政府賣(mài)地沖動(dòng)實(shí)行遏制；從大處說(shuō)，中國的土地財政改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，幾乎涵蓋了從中央政府到地方政府、從公權部門(mén)到私營(yíng)部門(mén)、從城市居民到農村人口等中國社會(huì )全部關(guān)系。只要這個(gè)問(wèn)題解決好了，則其他關(guān)系全局的重大體制攻堅亦可相應比學(xué)趕超。
改革的必要性毋庸置疑。較長(cháng)一段時(shí)期以來(lái)，許多地方政府無(wú)法遏制“以地生財”的沖動(dòng)。隨著(zhù)大量土地被征用，出現了廣大的失地農民，他們失去賴(lài)以生存的家園，卻未能獲得足夠的生活補償，成為失地又失業(yè)的弱勢群體；而土地價(jià)格上揚，房?jì)r(jià)急劇攀升，又造成大量望房興嘆者與債務(wù)沉重的“房奴”。凡此種種，顯然有悖于和諧社會(huì )之要義。
但是中國國情的復雜性，決定了土地財政改革不能沿用頭痛醫頭腳痛醫腳的舊套路。不久前，國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方政府，土地出讓金凈收入已經(jīng)占到政府預算外收入的60%以上。這種極不合理的狀況，固然有著(zhù)法律空白、監督不力的誘因，但在另一方面，中央與地方財權、事權不相匹配，更是賣(mài)地沖動(dòng)難以遏制的癥結。
核心制度的缺失，不僅導致新供給的增量制度難以發(fā)揮預期作用，而且過(guò)去曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)作用的存量制度也會(huì )因效率釋放殆盡而難以像過(guò)去一樣有效發(fā)揮作用。舉個(gè)相類(lèi)似的例子，溫家寶總理在今年中央農村工作會(huì )議上強調：“千萬(wàn)不要以為農業(yè)稅取消后，農民負擔問(wèn)題就從此解決了。如果改革不徹底，我們就可能面臨兩種嚴重情況：一種是各種亂收費亂攤派亂罰款卷土重來(lái)，農民負擔出現反彈；一種是農民基層組織難以正常運轉，無(wú)法履行應盡的職責�！�
在很多地方，土地收益對于事權的支撐遠遠大于農業(yè)稅收，因此，溫家寶的上述擔心完全可以移植到土地出讓金管理辦法的變更中來(lái)。事實(shí)上，在這個(gè)很容易被情緒化的問(wèn)題上，部分官員不負責任、以權謀私，部分奸商囤積居奇、倒買(mǎi)倒賣(mài)，其實(shí)只是浮在水面上的冰山一角。如果沒(méi)有徹底的改革，僅憑收支分離、垂直管理等等，最終難免衍生出其他種種積累莫返之害。
作為成功經(jīng)驗之一，中國的地方政府是一個(gè)個(gè)有著(zhù)相對獨立利益的經(jīng)濟人，在很長(cháng)時(shí)間里，這種安排甚為有效地填補了計劃與市場(chǎng)的空白之處，只不過(guò)，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟不斷前進(jìn)，市場(chǎng)主體不斷發(fā)育，其副作用開(kāi)始凸顯并阻礙于下一步的發(fā)展。其中最典型處在于，政府機構的運行標準常常會(huì )與原來(lái)設置該機構時(shí)所要求的公共職能不太相干，甚至，他們還可能利用自己的信息和資源優(yōu)勢，以犧牲公眾利益為代價(jià)，來(lái)獲取自己的好處，從而使資源配置處于某種低效率狀態(tài)。
由于信息不對稱(chēng)客觀(guān)存在，中央政府與地方政府倒逼、反倒逼的非良性博弈，只能通過(guò)彼此職能的轉換，即向公共服務(wù)型轉變的方式予以破解。否則的話(huà)，當制度安排不能杜絕下級政府與民爭利，那么該制度安排同樣不能杜絕上級政府與民爭利。
�。▉�(lái)源：國際金融報 作者：葛豐）
