特許經(jīng)營(yíng)是市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的重要形式。
無(wú)論是法國還是智利，都通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式，在保證政府對公用事業(yè)擁有所有權的基礎上，把公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權授予開(kāi)發(fā)建設的公司，從而將城市公用事業(yè)的建設和經(jīng)營(yíng)與企業(yè)的市場(chǎng)行為結合在一起。獲得特許經(jīng)營(yíng)權的企業(yè)具有獨立的法人地位，可以按照市場(chǎng)機制的要求獨立經(jīng)營(yíng)，自負盈虧。一方面為公用事業(yè)建設提供了資金保障；另一方面，使公用事業(yè)的建設經(jīng)營(yíng)降低了成本，提高了效率。盡管法國和智利的國情不同，但是各自的實(shí)踐充分說(shuō)明，特許經(jīng)營(yíng)是市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的重要形式。法國和智利在市政公用事業(yè)領(lǐng)域實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗值得我們借鑒。
市政債券融資制度是解決公用事業(yè)資金短缺的重要渠道。
從美國的經(jīng)驗來(lái)看，收入債券在市政債券中所占的比重越來(lái)越高，收入債券在為市政建設融資方面發(fā)揮的作用越來(lái)越大。為了解決我國城市化進(jìn)程中地方公用事業(yè)建設面臨的資金缺口和融資困難，美國發(fā)行市政債券的一些成熟經(jīng)驗值得我們借鑒。從現實(shí)情況來(lái)看，在一般責任債券不可能短期內推出的情況下，可先發(fā)行地方市政收入債券。我國目前只有國債和企業(yè)債券兩種主要債券品種，由于收入債券具有部分企業(yè)債券特征，可在企業(yè)債券名義下率先加以突破，通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券的方式為市政公用事業(yè)建設籌資。事實(shí)上，近幾年一些城市建設投資公司、基礎設施投資建設公司發(fā)行的用于城市公用事業(yè)建設以及重大基礎設施建設的企業(yè)債券已具有收入債券的某些特點(diǎn)，應在不斷總結經(jīng)驗的基礎上進(jìn)一步加以改進(jìn)和規范，使之更加符合國際規范和我國國情。
現階段我國全面發(fā)展市政債券的條件尚不具備，短期內發(fā)展類(lèi)似一般責任債券的地方政府債券難度比較大。就我國現階段的行政管理體制狀況而言，中央與地方的事權和財權劃分仍不夠規范，地方政府職能定位仍不盡合理，一些地方政府尤其是部分市縣和相當數量鄉鎮政府的隱性負債已經(jīng)比較高，加之地方財政負債缺乏強有力的制度約束，地方政府發(fā)行債券融資的必要的制度條件并不具備。一方面，在我國的地方財政不獨立，預算約束是軟的，地方政府并不是真正的最后還款人，中央財政往往不得不成為地方負債的最終債務(wù)人；另一方面，地方政府內部沒(méi)有形成合理的監督和制約機制，有可能出現地方政府和立法機構的合謀，以便從上級直至中央獲得更多好處的強烈沖動(dòng)。正因為如此，我國現行法律不允許地方政府發(fā)行債券。但是，市政債券融資制度可以成為解決我國公用事業(yè)資金短缺的發(fā)展方向。
競爭是提高市政公用事業(yè)效率的根本途徑。
英國市政公用事業(yè)私有化改革的最大貢獻是，它客觀(guān)上為市政公用事業(yè)中競爭機制的運用創(chuàng )造了制度環(huán)境。經(jīng)濟效率來(lái)自于競爭，如果不充分發(fā)揮競爭機制的積極作用，單純的私有化并不能提高城市公用事業(yè)的經(jīng)濟效率。盡管英國的私有化運動(dòng)不適合中國，但其將競爭引入市政公用事業(yè)領(lǐng)域這一點(diǎn)是值得肯定的，我國市政公用事業(yè)改革，應該把著(zhù)力點(diǎn)放在通過(guò)推動(dòng)市政公用事業(yè)管制體制改革，放松私人資本的進(jìn)入壁壘，盡可能發(fā)揮市場(chǎng)競爭機制的作用上，以切實(shí)提高市政公用事業(yè)的經(jīng)濟效率。
政企分離是政府管理體制改革的關(guān)鍵。
英國在私有化改革前，市政公用事業(yè)實(shí)行的是以“政企合一”為特征的政府管制體制。20世紀80年代初，英國從電信產(chǎn)業(yè)入手，相繼對電力、煤氣和自來(lái)水供應、鐵路運輸等主要公用事業(yè)實(shí)行私有化改革的同時(shí)，對這些產(chǎn)業(yè)的政府管制體制實(shí)行了重大改革。其改革的中心內容是：從根本上調整政府與企業(yè)間的關(guān)系，即把原來(lái)由政府直接干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政企關(guān)系調整為由政府間接控制企業(yè)主要經(jīng)濟活動(dòng)的政企關(guān)系，實(shí)現從以“政企合一”為特征的政府管制體制向以“政企分離”為特征的體制過(guò)渡。這無(wú)疑為我國市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革提供了一個(gè)有經(jīng)驗支持的重要思路。政企分離在市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中的關(guān)鍵作用表現為：在政企分離的管理體制下，企業(yè)才能形成作為市場(chǎng)主體所必需具有的經(jīng)營(yíng)機制；政府從市政公用事業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)者轉變?yōu)楦偁幮越?jīng)營(yíng)的組織者，提高了政府管制的效率。英國的市政公用事業(yè)在實(shí)行政企分離的管理體制后，政府不再直接干預企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)根據政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證有關(guān)條款，按照市場(chǎng)經(jīng)濟原則開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而實(shí)現了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制的根本性轉換。
政府管制政策的目標是實(shí)現有效競爭。
從英國私有化改革的經(jīng)驗來(lái)看，我國在制定以有效競爭為導向的市政公用事業(yè)政府管制政策時(shí)，可考慮采取“自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離”的政策。因為從總體上說(shuō)，市政公用事業(yè)具有自然壟斷性，但在特定的市政公用事業(yè)中，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)，又有非自然壟斷性業(yè)務(wù)。顯然，對于自然壟斷性業(yè)務(wù)，應該只允許一家或少數幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，以維護規模經(jīng)濟；而非自然壟斷性業(yè)務(wù)的規模經(jīng)濟不顯著(zhù)，則可由多家企業(yè)進(jìn)行競爭性經(jīng)營(yíng)�？傊�，對同一產(chǎn)業(yè)的不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)實(shí)行區別對待，才能實(shí)現有效競爭，才能真正提高行業(yè)整體效率。
(來(lái)源：《瞭望》周刊)
