中新網(wǎng)6月27日電 中國國家審計署審計長(cháng)李金華今天在第十屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十二次會(huì )議上作《關(guān)于2005年度中央預算執行的審計工作報告》。報告全文如下：
關(guān)于2005年度中央預算執行的審計工作報告
——2006年6月27日在第十屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十二次會(huì )議上
審計署審計長(cháng) 李金華
委員長(cháng)、各位副委員長(cháng)、秘書(shū)長(cháng)、各位委員：
我受?chē)鴦?wù)院委托，向全國人大常委會(huì )報告2005年度中央預算執行的審計情況，請予審議。
根據《中華人民共和國審計法》和《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，審計署對2005年度中央預算執行情況進(jìn)行了審計。按照十六大和十六屆三中、四中、五中全會(huì )精神及中央關(guān)于經(jīng)濟工作的部署，今年的預算執行審計堅持以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統領(lǐng)，緊緊圍繞加強宏觀(guān)調控、推進(jìn)依法行政、維護群眾利益、促進(jìn)提高財政資金使用效益開(kāi)展工作，注意分析把握預算執行的總體情況，揭露財政財務(wù)管理中存在的一些不嚴格、不規范、不合法，影響經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的突出問(wèn)題，從體制機制上分析原因、提出建議，促進(jìn)完善管理。主要審計了財政部具體組織中央預算執行情況，發(fā)展改革委和中央其他部門(mén)預算執行情況，青藏鐵路環(huán)境保護、中小學(xué)危房改造、農村合作醫療、高等級公路建設管理情況，以及開(kāi)發(fā)區財政稅收政策執行情況等。
2005年，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導下，各地區、各部門(mén)認真貫徹國家各項方針政策，經(jīng)濟建設和社會(huì )事業(yè)發(fā)展取得新的成績(jì)，人民生活進(jìn)一步改善。從審計結果看，2005年中央預算執行情況總體較好。
——國民經(jīng)濟持續快速發(fā)展，保證了中央財政收入穩定增長(cháng)。2005年，國內生產(chǎn)總值增長(cháng)9.9%，為財政增收創(chuàng )造了良好條件。在此基礎上，財稅部門(mén)依法加強稅收征管，積極實(shí)施科學(xué)化管理，全面清理和規范稅收優(yōu)惠政策，嚴格控制減免稅，保持了財政收入持續穩定增長(cháng)。2005年中央本級實(shí)現收入16 548.53億元，比2004年增加2593.19億元，增長(cháng)18.6%。
——嚴格控制預算支出，合理分配使用超收節支資金。2005年，中央財政按照“兩個(gè)務(wù)必”和建設節約型社會(huì )的要求，嚴格控制會(huì )議費、招待費、公務(wù)用車(chē)等一般性支出，對當年可以不再安排的資金，調劑用于消化供銷(xiāo)社掛賬、建立地勘資金、補充政策性銀行資本金等項支出。對當年實(shí)現的超收收入1637億元，除按照有關(guān)規定增加對地方的稅收返還、一般性轉移支付、民族地區轉移支付、教育科學(xué)支出共353億元外，主要用于加強對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展薄弱環(huán)節的投入和解決歷史欠賬，沒(méi)有安排經(jīng)常性開(kāi)支。
——合理配置財政資源，促進(jìn)了各項社會(huì )事業(yè)發(fā)展。2005年，中央財政用于“三農”的支出達到2975億元，比上年增長(cháng)13.3%，有力支持了農村稅費改革和“三補貼”政策的落實(shí)，促進(jìn)了糧食穩定增產(chǎn)和農民持續增收，加強了農業(yè)綜合生產(chǎn)能力；用于科技、教育、衛生等方面的支出1067.29億元，比上年增長(cháng)18.3%，重點(diǎn)加強了對國家科技創(chuàng )新體系、基礎研究和基礎設施建設，農村義務(wù)教育，公共衛生體系建設和農村衛生工作的投入；用于社會(huì )保障方面的支出達到1635.82億元，比上年增長(cháng)10.8%，積極支持了東北三省開(kāi)展城鎮社會(huì )保障試點(diǎn)，進(jìn)一步完善了企業(yè)職工基本養老保險制度。
——加大轉移支付力度，促進(jìn)了區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。2005年，中央財政安排對地方稅收返還和補助支出11 484.02億元，其中主要用于中西部地區的財力性轉移支付達到3812.07億元，比上年增長(cháng)46.4%。在加大轉移支付力度的同時(shí)，中央財政積極創(chuàng )新緩解縣鄉財政困難的機制，實(shí)施了以“三獎一補”為核心的政策措施，對緩解縣鄉財政困難、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
——堅持依法行政，圓滿(mǎn)完成十屆全國人大三次會(huì )議批準的中央預算。財政部及國務(wù)院其他部門(mén)認真貫徹依法行政的各項部署，堅持依法理財，完善規章制度，增強自我約束，進(jìn)一步提高了預算和財務(wù)管理水平，圓滿(mǎn)完成了十屆全國人大三次會(huì )議批準的中央預算。2005年，中央財政總收入17 260.49億元，完成預算的106.4%；總支出20 259.99億元，完成預算的105.4%；赤字2999.5億元，控制在全國人大批準的3000億元赤字范圍內。
各部門(mén)、單位在做好2005年度預算執行的同時(shí)，按照全國人大常委會(huì )和國務(wù)院的要求，認真整改去年審計發(fā)現的問(wèn)題，取得明顯效果。財政部、發(fā)展改革委針對中央預算管理中存在的人均基本支出差距較大、部分基本建設項目安排不完全符合相關(guān)政策目標等問(wèn)題，研究提出了完善定員定額管理體系、進(jìn)一步明確專(zhuān)項投資使用范圍等措施。審計38個(gè)中央部門(mén)查出的問(wèn)題已有95%得到糾正，其他問(wèn)題正在糾正之中。通過(guò)整改，有關(guān)部門(mén)、單位上繳財政各項資金11.83億元，追回和歸還被擠占挪用的資金41.64億元，撥付使用被滯留閑置的資金117.62億元；有213人受到黨紀政紀處分，76人被依法逮捕、起訴或判刑。各部門(mén)、單位還針對審計發(fā)現的問(wèn)題深入分析原因，完善制度規定472項。關(guān)于去年審計查出問(wèn)題的具體糾正情況，國務(wù)院已向全國人大常委會(huì )作了專(zhuān)題報告，審計署也已向社會(huì )公告。
自審計法實(shí)施以來(lái)，審計署已連續11年開(kāi)展了中央預算執行審計，在促進(jìn)細化預算編制、嚴格預算執行、規范預算管理、提高預算資金使用效益等方面發(fā)揮了重要作用。目前，中央財政已初步構建起“預算有標準、執行有約束、決算有考核”的制度框架，為進(jìn)一步深化財政體制改革，規范財政財務(wù)管理奠定了基礎。
一、中央預算管理審計情況
(一)財政部具體組織2005年度中央本級預算執行審計情況。
審計結果表明，2005年，財政部認真貫徹實(shí)施以“控制赤字、調整結構、推進(jìn)改革、增收節支”為主要內容的穩健的財政政策，充分發(fā)揮財政的宏觀(guān)調控作用，減少赤字，壓縮國債項目資金規模，調整國債項目資金的使用結構和投向，綜合運用稅收、補貼、轉移支付等多種政策手段，加強對農業(yè)等經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展薄弱環(huán)節的投入，保證了重點(diǎn)領(lǐng)域的資金需求。在積極支持經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，繼續深化財政管理體制改革，成效明顯。
一是深化“收支兩條線(xiàn)”改革，推進(jìn)綜合預算管理。到2005年底，國務(wù)院批準的收費項目有90%已納入預算管理；集中支付改革的中央部門(mén)從2002年的38個(gè)擴大到全部中央部門(mén)；有非稅收入的中央部門(mén)均納入了收入收繳管理改革實(shí)施范圍。
二是穩步推進(jìn)中央部門(mén)實(shí)物費用定額改革試點(diǎn)。試點(diǎn)部門(mén)由2004年的5個(gè)增加到18個(gè)。
三是規范結余資金管理。為解決中央部門(mén)財政撥款結余資金規模不斷擴大的問(wèn)題，提高財政資金的使用效率，財政部研究制定了《中央部門(mén)財政撥款結余資金管理暫行規定》，對部門(mén)結余資金的報送、確認、安排、使用等作出了明確規定。同時(shí)，還制定了《中央部門(mén)財政撥款結余資金管理部?jì)裙ぷ饕幊獭�，明確了財政部各司局在結余資金管理中的職責。這些規定，為加強結余資金管理提供了制度依據。
四是開(kāi)展了政府收支分類(lèi)改革試點(diǎn)。為解決原政府收支分類(lèi)存在的收支涵蓋范圍偏窄、體系設置不全、分類(lèi)標準繁雜、口徑不一致等問(wèn)題，財政部在6個(gè)中央部門(mén)和5個(gè)省(市)開(kāi)展了政府收支分類(lèi)改革模擬試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)，進(jìn)一步完善了《政府收支分類(lèi)改革方案》，為政府收支分類(lèi)改革奠定了基礎。
總的看，財政部在具體組織2005年度中央預算執行過(guò)程中較好地履行了職責，中央預算編制的質(zhì)量、執行的效果和預算管理水平進(jìn)一步提高。但審計也發(fā)現一些問(wèn)題。
1.財政部2006年3月受?chē)鴦?wù)院委托向十屆全國人大四次會(huì )議報告2005年度中央預算執行情況時(shí)，少報一項政府性基金2004年底結余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結余23.61億元。不符合預算法實(shí)施條例關(guān)于“經(jīng)國務(wù)院批準設立的專(zhuān)用基金應當實(shí)行預算管理”的規定。
2.2005年，財政部在政府性基金自身的收入能夠滿(mǎn)足支出需要的情況下，仍從預算內安排15億元。這一做法不利于提高基金的使用效益。
3.2005年，中國信達資產(chǎn)管理公司在處置一筆不良貸款時(shí)，財政部在其實(shí)際發(fā)生費用 4552萬(wàn)元的情況下，同意其按回收現金8.54億元的18%提取委托手續費1.54億元。這一提取比例是信達公司實(shí)際費用率5.29%的3.4倍，是2005年財政部下達該公司考核費用率6.21%的2.89倍。
4.2005年，財政部批準中國中信集團公司按上年稅后可供分配利潤17.54億元的39%，提取公益金6.84億元，不符合公司法關(guān)于法定公益金按稅后利潤的5%至10%提取的規定，導致該公司多提公益金5.09億元。
5.2005年，財政部從中國石油天然氣集團公司上繳的所得稅中退庫100億元，彌補中國石油化工集團公司煉油項目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線(xiàn)”原則，縮小了中央財政收支規模。財政部應通過(guò)財政支出的方式安排這部分資金。
(二)中央補助地方支出審計調查情況。
2005年，中央財政綜合運用多種手段，加大對地方特別是中西部地區的支持力度，進(jìn)一步加強了轉移支付資金管理，改善了轉移支付結構。與上年相比，財力性轉移支付和專(zhuān)項轉移支付都有較大增長(cháng)，且財力性轉移支付的增幅高于專(zhuān)項轉移支付增幅，財力性轉移支付占到對地方轉移支付的一半以上。審計調查發(fā)現的主要問(wèn)題是：
1.地方財政對中央稅收返還和補助收入預算編報不完整。按照預算法的規定，省級政府應將中央財政對該地區的稅收返還和補助收入全部編入本級預算。但據對20個(gè)省(區、市)的審計調查，2005年，這些省(區、市)本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實(shí)際補助7733.65億元的44.5%。究其原因，一是中央預算年初沒(méi)有將中央補助地方支出分解到地區和項目，而且省本級預算編報的時(shí)間早于全國人大審查批準中央預算的時(shí)間，地方政府在編制預算時(shí)難以對中央補助資金特別是專(zhuān)項補助的數額作出預計。二是一些地方政府及其財政部門(mén)自覺(jué)接受人大監督的意識不強。雖然財政部2005年提出了“按上一年執行數或上級下達的預計數編報”的原則要求，但各地在實(shí)際執行中仍不規范。從調查的20個(gè)省(區、市)看，2005年本級預算編報的中央稅收返還和補助收入僅為上年執行數的47.7%， 2006年也才達到52.5%。年初預算編報不完整，致使預算執行結果與年初預算出入較大；未編入預算的這部分資金實(shí)際上脫離了省級人大的審查監督。
2.部分專(zhuān)項轉移支付項目設置交叉重復、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉移支付資金分配的部門(mén)多達37個(gè)。據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專(zhuān)項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重復的問(wèn)題，涉及資金156.37億元；有65項沒(méi)有管理辦法或管理辦法未公開(kāi)，涉及資金705.89億元，占專(zhuān)項轉移支付資金總額的20%。按項目分配的專(zhuān)項轉移支付有71項(不包括預算內基本建設和國債投資項目)，涉及資金545.55億元，具體分配到44 149個(gè)項目，其中10萬(wàn)元以下的項目8825個(gè)，平均每個(gè)項目4.36萬(wàn)元。
3.2005年，15個(gè)中央部門(mén)在部門(mén)預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門(mén)對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實(shí)，不利于地方政府的管理和人大的監督。一些資金名義上是專(zhuān)項轉移支付，實(shí)際用作部門(mén)經(jīng)費或系統內經(jīng)費補助。
(三)發(fā)展改革委組織分配2005年度中央政府投資審計情況。
2005年，發(fā)展改革委積極組織實(shí)施十屆全國人大三次會(huì )議審議通過(guò)的國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃，組織分配5項共1574.76億元中央政府財政性建設資金。至年底，除國債投資58.25億元結轉下年外，其他資金計劃已下達完畢。在組織分配上述政府性投資過(guò)程中，發(fā)展改革委堅持“五個(gè)統籌”，加強薄弱環(huán)節，充分發(fā)揮中央政府投資對促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調可持續發(fā)展的作用。
一是調整和優(yōu)化投資結構。繼續加大對農業(yè)及農業(yè)基礎設施建設、公共衛生、基礎教育、生態(tài)環(huán)境建設、西部大開(kāi)發(fā)、東北老工業(yè)基地調整和改造等方面的投資力度，優(yōu)先安排續建項目，控制新開(kāi)工項目，保證重點(diǎn)支出。
二是強化了投資計劃管理。2005年中央預算內投資年初下達到具體項目的比例從2004年的57%提高到68%；加快國債投資計劃下達進(jìn)度，年末國債投資結轉規模由上年的18%下降到5%。
三是加強了投資制度體系建設。2005年發(fā)展改革委共制定政府性投資管理制度10項，對提高投資項目決策和管理水平發(fā)揮了重要作用。
這次審計發(fā)現中央政府投資管理中存在的主要問(wèn)題是：
1.至2005年底，尚有國債資金234.54億元沒(méi)有安排下達或投入使用，占當年可安排國債投資的20.1%。其中，發(fā)展改革委未下達投資計劃，結轉下年58.25億元；因投資計劃下達較晚，以及地方財政部門(mén)對部分國債轉貸資金未按規定向財政部作出還貸承諾等，財政部對發(fā)展改革委已安排的投資計劃153.48億元未撥付資金；已撥付的國債投資有22.81億元結存在南水北調工程項目，未投入使用。上述做法影響國債投資的預期效益，也增加了國家的債務(wù)成本。
2.對354.4億元中央預算內投資，發(fā)展改革委年初下達計劃267.37億元，扣除其中含有的可行性研究報告尚未批復和“打捆”項目22.98億元，以及未細化的投資1.67億元，實(shí)際落實(shí)到項目242.72億元，占當年中央預算內投資的68%，未達到“有預算二次分配權的單位年初下達預算要達到當年預算75%以上”的要求。
3.在“淮北大堤除險加固工程”等5個(gè)項目的可行性研究報告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個(gè)項目的初步設計尚未得到批復的情況下，發(fā)展改革委下達中央預算內投資計劃10.9億元，不符合國家關(guān)于基本建設程序的規定。
4.2005年10月，發(fā)展改革委在下達煤礦安全改造項目投資計劃時(shí)，對財政部已撥付關(guān)閉破產(chǎn)補助38.33億元的10個(gè)資源枯竭型關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，安排安全改造資金2741萬(wàn)元。對政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，不應再安排安全改造資金。
5.部分補助地方投資項目還存在額度較小，不利于更好地發(fā)揮中央政府投資效益的問(wèn)題。審計抽查122.52億元的10項國債投資計劃，共安排13 488個(gè)項目，其中100萬(wàn)元以下的項目11 479個(gè)，占總數的85.1%(20萬(wàn)元以下的項目2628個(gè)，占總數的19.4%)。
6.部分專(zhuān)項投資存在內容交叉，資金多頭審批安排的現象。2005年，發(fā)展改革委、交通部分別使用“中央預算內投資”、“國債投資”、“車(chē)購稅”和“以工代賑”等資金263.3億元，安排“縣際和農村公路改造”、“通達工程”、“鄉村公路”等6項專(zhuān)項投資，這些專(zhuān)項均涉及農村公路建設，內容相近，資金多頭下達。發(fā)展改革委內部有些業(yè)務(wù)司在專(zhuān)項投資設置上也存在不整合、內容交叉，甚至重復安排投資計劃的現象。如2005年，發(fā)展改革委社會(huì )司分別安排了4項涉及農村醫療的專(zhuān)項投資計劃。對齊齊哈爾二機床集團公司的“大重型數控銑鏜床”項目，發(fā)展改革委兩個(gè)業(yè)務(wù)司重復安排國債資金補助。
7.去年中央預算執行審計中曾發(fā)現，發(fā)展改革委到2004年底才下達“優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程”、“動(dòng)物防疫體系工程”當年國債投資計劃。從今年審計情況看，這一問(wèn)題仍未得到解決。因發(fā)展改革委與農業(yè)部對這兩個(gè)項目應以誰(shuí)為主下達投資計劃的意見(jiàn)仍不一致，致使這兩個(gè)項目2005年度的投資計劃直到當年11月27日和12月30日才下達。
中央預算管理中存在上述問(wèn)題的原因是多方面的，既有財政體制、投資體制改革不到位的影響，也有管理不嚴格、制度不落實(shí)的因素。從管理層面看，有些資金分配缺乏科學(xué)、合理的標準和依據，還存在一些不夠公正、公平的問(wèn)題；預算編制和計劃安排比較粗放，公開(kāi)透明度比較低，導致執行過(guò)程中隨意性比較大，不利于增強自我約束、加強外部監督。從體制層面看，中央和地方政府事權劃分還不夠明晰，轉移支付和投資項目設置目標還不夠明確，部門(mén)之間職能交叉、安排的項目?jì)热葜貜�，加上中央財政統得過(guò)細，在預算管理級次多、資金鏈條長(cháng)、信息不對稱(chēng)的情況下，不利于加強項目管理，影響中央預算資金的科學(xué)使用。
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