中新網(wǎng)11月28日電 公民身份證法草案一出臺，就引來(lái)各方面的關(guān)注。人們希望新的身份證將消除由戶(hù)籍制度所帶來(lái)的地區差別與地域歧視，人們也期待新的身份證法反映依法行政、保護公民權不受違法行政干擾的目標。
就此，今天的法制日報刊載清華大學(xué)博士程潔的文章：讓公民身份證體現公民權——對公民身份證法草案的幾點(diǎn)建議。文章認為，從今年10月17日國務(wù)院提交給全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )的草案來(lái)看，要實(shí)現上述目標并不容易。文章分別從公民身份證的實(shí)質(zhì)、功能、管理、法律責任四個(gè)方面進(jìn)行了論述，并提出了相應的建議。
——公民身份證：國籍證明還是戶(hù)籍證明
文章建議，為使公民身份證與戶(hù)籍證明區分開(kāi)來(lái)，在身份證登載內容方面，應當取消常住戶(hù)口所在地住址，增加公民指紋。
文章說(shuō)，觀(guān)乎《草案》的內容，公民身份證與戶(hù)籍之間的對應關(guān)系呼之欲出。例如，草案要求公民身份證登載事項包括姓名、性別、民族、出生日期、常住戶(hù)口所在地住址、身份證號碼、照片、證件有效期和簽發(fā)機關(guān)等；《草案》第8條規定，回國定居的華僑、回內地定居的香港、澳門(mén)同胞，回大陸定居的臺灣同胞，以及在中華人民共和國境內定居并被批準加入中國國籍的外國人、無(wú)國籍人，在辦理戶(hù)口登記時(shí)，申領(lǐng)公民身份證；第10條規定，公民辦理常住戶(hù)口遷移手續時(shí)，應當換領(lǐng)公民身份證；第12條規定，辦理注銷(xiāo)常住戶(hù)口手續時(shí)，由公安機關(guān)收回公民身份證。
由此看來(lái)，戶(hù)籍在身份證在，戶(hù)籍注銷(xiāo)身份證回收。這種身份證與戶(hù)籍的一一對應關(guān)系，與中國目前正在進(jìn)行的戶(hù)籍制度改革不相稱(chēng)。首先，在戶(hù)籍制度的改革中，各地的戶(hù)籍“門(mén)檻”越來(lái)越低，人口流動(dòng)性增強，如果身份證隨戶(hù)籍換領(lǐng)，必然為證件持有人帶來(lái)許多不必要的麻煩。其次，取消戶(hù)籍制度的呼聲一度甚囂塵上，假如戶(hù)籍制度取消，將來(lái)是否又要換領(lǐng)身份證？第三，《草案》既然將不在中國(大陸或內地)常住的中國籍人士排除在外，那么就應當仍然稱(chēng)之為“居民身份證”，更加名副其實(shí)，而無(wú)需改稱(chēng)“公民身份證”。為名副其實(shí)故，身份證不應當與戶(hù)籍一一對應，而應當與國籍相對應。
當然，更重要的原因是，立法的目的既然是便利公民進(jìn)行社會(huì )活動(dòng)，保障公民的合法權益，就應當在條款中體現這一立法的精神。所以，如果公民身份證仍然維持其“便攜戶(hù)口卡”的作用，那么社會(huì )活動(dòng)就依然沒(méi)有便利可言，合法權益依然沒(méi)有平等保護。為使公民身份證與戶(hù)籍證明區分開(kāi)來(lái)，在身份證登載內容方面，應當取消常住戶(hù)口所在地住址，增加公民指紋。
——身份證的功能：證明公民資格還是證明民事行為能力
文章建議，公民身份證的有效期限應從實(shí)際需要出發(fā)。
文章說(shuō)，《草案》第2條規定，年滿(mǎn)16周歲的中國公民，可以申領(lǐng)公民身份證。但是第3條也規定，公民身份證號碼“由公安機關(guān)在辦理公民出生登記時(shí)，按照公民身份號碼國際標準編制”。既然一出生就編制了，為什么要到16周歲才發(fā)放呢？在我國，16周歲是具有完全民事行為能力人的年齡；但是《草案》的目標似乎并非為識別“具有民事行為能力的中國公民”。僅規定年滿(mǎn)16周歲的中國公民才能申請領(lǐng)取公民身份證，既不方便其他未成年人士，也會(huì )構成年齡歧視。
使身份證名副其實(shí)，適用于所有中國公民，同時(shí)也可以區分未成年人與成年人，要對身份證進(jìn)行適當的分類(lèi)。香港特別行政區和澳門(mén)特別行政區對身份證的分類(lèi)值得借鑒。自2001年始，香港和澳門(mén)都分別采用了智能身份證。香港將身份證分永久身份證和一般身份證兩大類(lèi)，其中永久身份證又細分為“成人”(18歲以上人士)、“兒童”(11至17歲)及“小童”(11歲以下)三種。澳門(mén)特別行政區也規定，年滿(mǎn)5歲的居民須領(lǐng)取身份證，未滿(mǎn)5歲的居民非強制性領(lǐng)取。文章認為，將身份證區分為小童、兒童與成人身份證三種是比較合理的，會(huì )避免出現未成年人沒(méi)有身份證件的問(wèn)題。同時(shí)，依據中國憲法，18周歲是行使最重要的公民權(選舉權)的年齡，以18歲區別成人身份證也比較合理。
當然，《草案》既然試圖區分“公民”與“居民”，那么就要考慮到目前大量在中國長(cháng)期或短期居留人士的身份認證問(wèn)題。短期居住的人口分兩種，一種是境內跨地域的短期居留，例如省際之間、城鄉之間或城際之間。第二種是來(lái)自境外的短期居留人口，例如外國人、無(wú)國籍人，以及中國兩個(gè)特別行政區以及臺灣地區的人口。從公民權利平等以及戶(hù)籍制度改革的趨勢來(lái)看，第一種短期居留的人士在將來(lái)應當不作區分，作為一種過(guò)渡，可以由各省安排省際的居留證。對第二種情況，應當為他們配發(fā)短期或長(cháng)期居留證。建議在《草案》中增加一項，外國人、無(wú)國籍人以及其他在中國長(cháng)期或短期居留的非中國籍人士須領(lǐng)取中華人民共和國長(cháng)期(或短期)居留證；港澳臺地區居民須領(lǐng)取大陸地區居留證�；蛘�，在《草案》附則中說(shuō)明，將另行通過(guò)立法或行政法規對上述內容進(jìn)行規定。
——身份證管理：警察管理還是社會(huì )服務(wù)
文章建議，應當增加公民查閱身份資料請求權，以保護公民隱私。
文章認為，目前中國的戶(hù)籍以及身份證管理都由公安機關(guān)負責，這種管理方式有待改進(jìn)。公安機關(guān)管理的事務(wù)過(guò)于廣泛，不利于其職權的行使。例如，公安機關(guān)所負責的事務(wù)，涵蓋了國內安全保衛、經(jīng)濟犯罪偵查、治安管理、邊防管理、刑事偵查、出入境管理、消防、警衛、公共信息網(wǎng)絡(luò )安全監察、監所管理、交通管理、禁毒等，還要對鐵道、交通、民航、森林公安局及走私犯罪等活動(dòng)進(jìn)行監管。結果，警力不足成為困擾公安機關(guān)的長(cháng)期問(wèn)題；同時(shí)由于權力集中，公安機關(guān)成為廣受批評的焦點(diǎn)。
戶(hù)籍管理以及公民身份證管理無(wú)需通常的警察技能，而需要對入籍、出入境方面具有專(zhuān)門(mén)知識。如果將戶(hù)籍管理與公民身份證管理劃歸專(zhuān)門(mén)機構，既能夠解除公安機關(guān)的負擔，也可以將國家對公安機關(guān)的預算用于更加專(zhuān)業(yè)化的警察事務(wù)方面，還可以減少公安機關(guān)在戶(hù)籍管理方面存在的腐敗現象。為此，可以考慮將公民身份證的管理機關(guān)交由專(zhuān)門(mén)的移民與歸化署或由民政部門(mén)設立專(zhuān)門(mén)管理機關(guān)負責。
考察外國及中國兩個(gè)特別行政區及臺灣地區，護照及身份證件的發(fā)放機關(guān)均為獨立于警察系統的專(zhuān)門(mén)機關(guān)管理，我國也可以借鑒其他地區的經(jīng)驗，采取設置獨立管理機構的方法。此外，早前亦有學(xué)者指出，戶(hù)政管理應當轉由民政部來(lái)負責。在中國實(shí)施新的公民身份證管理時(shí)，可以考慮這種建議。中國的民政部門(mén)負責優(yōu)撫安置、救災救濟、社會(huì )福利和其他社會(huì )事務(wù)，比較符合戶(hù)政管理與身份證管理的屬性。
20世紀以來(lái)，隨著(zhù)法治觀(guān)念深入人心，許多國家都經(jīng)歷了一場(chǎng)由“警察國家”向“社會(huì )法治國家”的轉變。這一轉變的核心，就是讓政府與公民之間的關(guān)系，從管制與服從，轉向服務(wù)與監督；換言之，從秩序行政轉向給付行政。中國自1999年將依法治國作為基本治國方略載入憲法，這也是我國政府管理方式轉變的開(kāi)端。對公民身份證的管理而言，這種轉換將意味著(zhù)承認公民有某些權利，可以要求身份證管理機關(guān)提供相應的服務(wù)或救濟。例如，公民對身份證登記信息的查詢(xún)權。尤其在實(shí)行智能IC卡之后，政府通過(guò)身份證登記將會(huì )了解更多公民信息，因此應當增加公民查閱身份資料請求權。如果公民發(fā)現管理機關(guān)存檔的個(gè)人信息與事實(shí)不符的，經(jīng)查證屬實(shí)，有權要求管理機關(guān)即時(shí)更正。再如，為保護公民隱私，應當在《草案》中明確，必須有“法律與行政法規定”，才能進(jìn)行查驗，以體現法律優(yōu)先原則，防止行政機關(guān)濫用權力。最后，如果身份證管理機關(guān)違法不履行法定職責，則應當承擔相應的民事或行政責任等。
——法律責任：是公民一方責任還是管理機關(guān)與公民雙方責任
文章建議，法規應當增加對違法查驗，公民是否有權拒絕的具體規定，以及相應責任人應承擔的法律責任。
文章指出，對于立法機關(guān)而言，在制定法律時(shí)，應當遵循一條基本原則，即立法所涉及的法律關(guān)系雙方權利義務(wù)對等的問(wèn)題。對身份證法律關(guān)系而言，就是身份證管理機關(guān)與身份證持有者之間的權利義務(wù)對等問(wèn)題、身份證查驗機關(guān)與身份證持有者之間的權利義務(wù)對等關(guān)系問(wèn)題。以這一原則看《草案》，就是既要體現方便管理，又要體現行政機關(guān)的相應責任與義務(wù)，以及公民基于行政機關(guān)的義務(wù)應有的請求權或救濟權。
首先，在身份證查驗方面，《草案》第16條規定，公民拒絕查驗應承擔法律責任；與此相對應，如果是違法查驗，公民是否有權拒絕？拒絕權是一項重要的對抗權力濫用的法律救濟，立法中增加此項內容將體現立法的進(jìn)步。
其次，《草案》規定違法查驗的具體工作人員應當承擔法律責任，但是卻只字未提其所屬機關(guān)或組織應當承擔的法律責任，這與我國民法與行政法的有關(guān)規定不符。因為非法查驗通常是職務(wù)行為而非個(gè)體行為。對職務(wù)行為，應當由其所在單位承擔第一責任，而由具體執行者承擔第二責任。為與行政處罰法及國家賠償法保持一致，立法中應當規定，身份證查閱者違反規定查驗公民身份證，侵害公民合法權益的，應當賠償由此帶來(lái)的經(jīng)濟損失與其他損失。最后，也是最重要的，公民權的實(shí)現有賴(lài)于救濟程序的設置，即訴權的保障。對于違法發(fā)放、查驗、扣押行為；對于拒絕證件持有者合法請求權的行為，可以通過(guò)何種渠道進(jìn)行救濟？目前的《草案》僅規定了行政處分及行政處罰，這與上述違法行為是不相稱(chēng)的�！恫莅浮窇斶M(jìn)一步明確，對違法行政行為，可以依法提起行政復議或行政訴訟；對其他國家機關(guān)在查驗身份證時(shí)違法，得提起國家賠償請求；對非行政主體的侵權行為，得提起民事訴訟。
