公益彩票應成為中國博彩業(yè)的中流砥柱
公益彩票的發(fā)行代表國家形象，關(guān)系到國計民生、百姓富祉。作為中國博彩業(yè)主流的公益彩票應當樹(shù)立起科學(xué)的彩票發(fā)展觀(guān)，保證彩票事業(yè)規范、安全、健康、和諧地運行和發(fā)展。
加快彩票立法
目前中國彩票業(yè)之所以存在種種問(wèn)題和弊端的一個(gè)重要原因，就是我國迄今為止尚未制定出《彩票法》，其管理的主要依據仍然是2001年制定的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規范彩票管理的通知》，以及財政部在此通知精神指導下制定的《彩票發(fā)行與銷(xiāo)售管理暫行規定》和《彩票發(fā)行與銷(xiāo)售機構財務(wù)管理辦法》等三個(gè)文件。目前由于缺乏法律依據，僅靠原有的政府文件已經(jīng)遭遇到許多管理的窘境。
政策不能代替法律。特別是目前我國彩票發(fā)行分別由民政部和體育總局管理，財政部進(jìn)行監管，三個(gè)部門(mén)是平行的，監管在很多情況下顯得十分尷尬和無(wú)力。
相比較而言，國外的彩票立法要完善的多。以美國加州頒布的《加州彩票法令》為例，該法共分為8個(gè)大的條款：對于彩票的一般條款和定義、加州彩票委員會(huì )的權力和義務(wù)、董事會(huì )的權力和義務(wù)、彩票銷(xiāo)售商、彩票供應商以及加州彩票基金等多方面的內容制定了詳細具體的規定。例如，第8880.1節說(shuō)明了加州彩票發(fā)行的目的是資助加州的教育事業(yè)。第8880.4節規定了彩票營(yíng)業(yè)收入的分配，其中返獎率為50%；公益金為34%，彩票發(fā)行費用為16%。第8880.11節規定了“彩票委員會(huì )”由5位成員構成，負責監督加州彩票和董事。第8880.35節對彩票的電子售票機做出了詳盡的規定。第8880.44節要求彩票銷(xiāo)售滿(mǎn)6個(gè)月后必須對博彩者的人口統計特征進(jìn)行統計學(xué)研究。第8880.52節規定了對未成年人的銷(xiāo)售問(wèn)題，規定“不得向未滿(mǎn)18歲者出售博彩彩票或股票”，違反者則犯輕罪，未成年人如購買(mǎi)也犯輕罪�？傊�，這部彩票法令相當完善，值得我們借鑒。
因此，全國人大應加快彩票業(yè)的立法。中國的博彩業(yè)只有在彩票立法之后才能真正步入科學(xué)發(fā)展時(shí)期，也才能真正解決彩票業(yè)的發(fā)行和管理的體制問(wèn)題。
科學(xué)地進(jìn)行彩票監管
目前，我國的彩票監管由財政部負責，具體由綜合業(yè)務(wù)司彩票管理處實(shí)施，屬于純粹的行政監管。
從近幾年彩票監管的效果來(lái)看，我國彩票缺乏基本的管理常識，監管水平比較低下，低級錯誤不斷涌現，已不能適應彩票業(yè)的發(fā)展。例如，在體彩“排列3”的發(fā)行監管上極為不力，直接導致了彩市的動(dòng)蕩。尤其是今年3月20日在無(wú)奈的情況下提前宣布中止體彩“排列3”的原定派獎周期，嚴重損害了國家彩票的誠信形象。此外，今年河北邯鄲農行5100萬(wàn)盜竊案的發(fā)生，也與監管部門(mén)對于河北體彩對于彩民誤導宣傳和彩票投注的監管不力有關(guān)。
彩票監管的現狀必須加以改變。必須樹(shù)立科學(xué)的彩票監管觀(guān)。應著(zhù)重于以下幾個(gè)方面：
第一，成立國家彩票監督委員會(huì )。國內銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)都已經(jīng)有了國家正規的監管委員會(huì )，唯獨彩票業(yè)尚屬于行政監管。而國外彩票業(yè)基本上都有國家彩票監督部門(mén)。因此，我們建議，將來(lái)在彩票立法通過(guò)后，應迅速成立國家彩票監督委員會(huì )，由政府、學(xué)術(shù)機構、公眾代表和博彩界的人士組成，代表國家實(shí)施對博彩業(yè)的規劃和管理。
第二，提高科學(xué)監管水平。中國的博彩業(yè)已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，同時(shí)也進(jìn)入了高風(fēng)險運營(yíng)時(shí)期，監管的難度日趨增加。因此必須提高科學(xué)監管的水平。
一是政府控制彩票的發(fā)行和管理，樹(shù)立科學(xué)的彩票發(fā)行觀(guān)，其核心就是貫徹彩票的有控制存在原則和幸運中獎原則。
從根本上來(lái)說(shuō)，世界上絕大多數國家和政府發(fā)行的彩票都是由國家壟斷發(fā)行，用于支持國家所興辦的公益事業(yè)的一種彩民和國家進(jìn)行博弈的機會(huì )性游戲。作為一種機會(huì )性游戲，彩票的規律不可以被任何個(gè)人和機構所掌握，而國家和其委托的發(fā)行機構則可以按照概率和統計規律來(lái)控制彩票發(fā)行的量與度，最大限度地縮小彩票發(fā)行的負面影響，使彩票造福于民。
根據上述對彩票概念的理解，我們又可以引申出如下關(guān)于彩票發(fā)行和管理的基本原則：彩票是一種有控制的存在；彩票的中獎是小概率事件；彩票的中獎是幸運中獎。我們必須引導彩民正確的理解，樹(shù)立起理性的彩票消費理念。
二是貫徹適度間接競爭的原則。彩票經(jīng)營(yíng)一方面屬于國家壟斷的一種經(jīng)濟行為，彩票發(fā)行機構隸屬于非營(yíng)利組織。另一方面，彩票的發(fā)行和彩民的購彩行為又具有市場(chǎng)化的特征。由于彩票市場(chǎng)的二重性，彩票的經(jīng)營(yíng)管理可以進(jìn)行適度的競爭和營(yíng)銷(xiāo)。但是，彩票業(yè)決不可以像一般工商企業(yè)那樣進(jìn)行直接的競爭。彩票直接競爭的惡果必然是干擾彩票市場(chǎng)的秩序，放大彩票發(fā)行的負面效應。國家的兩個(gè)彩票發(fā)行機構決不能進(jìn)行直接的競爭，而只能進(jìn)行有限的、間接的競爭。這種間接的競爭就是不同彩票品種間的競爭，不同游戲玩法間的競爭。這是彩票監管的一條重要原則。
三是建立完善的信息披露制度。例如，美國加州、紐約州的彩票官方網(wǎng)站上包括公益金使用方向在內的各種信息十分詳盡，值得借鑒。
第三，擴大監管的范圍。近幾年我國審計部門(mén)對彩票發(fā)行機構的發(fā)行費用進(jìn)行了審計，發(fā)現了很多問(wèn)題。但是監管仍然不夠。其中公益金的使用方向不十分明確，缺乏監管，這也在一定程度上影響了彩票的公益形象和銷(xiāo)售，今后應當加強擴大監管的范圍，使得國家彩票更加透明化。
規范和加大對國家彩票的宣傳
科學(xué)地進(jìn)行彩票宣傳主要應注意三點(diǎn)：
第一，大力對國家彩票進(jìn)行正面宣傳，鼓勵人們用適度的零花錢(qián)購買(mǎi)國家彩票，并講清楚彩票與賭博的區別，以應對私彩、境外彩票和地下彩票的挑戰。
第二，加強對彩票公益形象的宣傳。美國各州的彩票網(wǎng)站對彩票公益金的使用都有非常詳細和明確的公布，非常透明。在這方面我們做得很不夠，我們應當借鑒學(xué)習。
第三，彩票監管部門(mén)和發(fā)行機構應加強與媒體的溝通，在大眾傳播媒體上減少和控制對中大獎以及彩票投注技巧的宣傳，防止誤導公眾。
關(guān)注博彩的社會(huì )責任
彩票發(fā)行是一把雙刃劍，一方面可為社會(huì )募集大量的公益金，另一方面也帶來(lái)大量的社會(huì )問(wèn)題，例如博彩成癮、因買(mǎi)彩票帶來(lái)生活上的困難等等。國家和彩票業(yè)更應該關(guān)注彩票的社會(huì )責任。
例如，挪威就堅持有限度發(fā)行彩票的原則。在發(fā)行彩票時(shí)嚴格區分彩票和賭博，發(fā)行彩票時(shí)必須考慮道德因素，不得對社會(huì )造成危害，以免引起社會(huì )問(wèn)題；同時(shí)加重發(fā)行彩票的公益性和慈善性，限制彩票收入增長(cháng)。
我們主張讓更多的人買(mǎi)適量的彩票，不要讓少數人買(mǎi)過(guò)多的彩票。以此為標準，我們可以判定什么是好的彩票品種，也可以判定彩票的監管是否到位。
我們還主張彩票游戲的設立盡可能減少和控制貧困人口的參與，適當發(fā)展適合中高收入群體的博彩品種，通過(guò)他們的貢獻以達到平衡社會(huì )財富的目的。
最后，我們建議，政府還應鼓勵和支持對于博彩業(yè)特別是博彩者消費行為的學(xué)術(shù)研究，以促進(jìn)博彩業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
(作者：河南財經(jīng)學(xué)院彩票研究所所長(cháng) 馮百鳴)
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