發(fā)表評論 二、審計調查發(fā)現的主要問(wèn)題
(一)一些地方政府強調要加快公路發(fā)展，但財政投入少，主要依賴(lài)銀行貸款建設大量收費公路，造成收費公路建設規模過(guò)大，超出了自身財力和資源承受能力，增加了社會(huì )運營(yíng)成本，增大了償債風(fēng)險和資源風(fēng)險。
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1.收費公路規模過(guò)大。除北京和上海外，“十五”期間16個(gè)省(市)收費公路規模增加較快，新增二級以上公路的67%為收費公路，總里程達6.35萬(wàn)公里。至2005年底，這16個(gè)省(市)二級以上公路總里程的54%是收費公路，其中云南省為92%，四川省為90%，黑龍江省為86%，重慶市為84%。條件稍好的二級以上公路幾乎都是收費公路，不符合國家關(guān)于“公路發(fā)展應當堅持非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路”的指導原則，這種狀況實(shí)質(zhì)是將政府提供公共產(chǎn)品的一部分責任轉嫁給社會(huì )和公眾。
2.債務(wù)負擔偏重�！笆濉逼陂g浙江等10個(gè)省(市)收費公路投資完成額6400億元，其中投入的銀行貸款等債務(wù)性資金高達4700多億元，占73%。如浙江省公路建設完成投資1618億元，其中銀行貸款達1400多億元，占85%以上。黑龍江等5個(gè)省(市)260多條公路項目拖欠工程款87億元，拖欠時(shí)間有的已達6、7年。大量借債建設收費公路加重了建設方的債務(wù)負擔，至2005年底，18個(gè)省(市)收費公路銀行貸款余額高達8000多億元。
3.部分收費公路存在償債風(fēng)險。除國家主干公路的效益相對較好外，部分地方高速公路等項目的使用效率明顯低于預期。如江蘇省交通控股有限公司管理的17條高速公路中，8條的實(shí)際車(chē)流量平均為可研預測值的60%，其中南京至高淳高速公路車(chē)流量?jì)H為可研預測值的9%。2005年，遼寧省錦朝、錦阜高速公路實(shí)際車(chē)流量分別為可研預測值的28%和18%；陜西省西安至寶雞、勉縣至寧強等8條高速公路的通行費收入僅為可研預測值的39%。由于資產(chǎn)利用率不高，加上債務(wù)負擔重，導致許多項目還貸能力差，存在較大償債風(fēng)險。2001至2005年，吉林等8個(gè)省(市)因修路需償還銀行貸款本息1090億元，而同期收取的通行費扣除必需的管養費用后僅680億元，缺口410億元。如吉林省2005年政府還貸公路通行費收入扣除運營(yíng)成本后只有5.88億元，僅為當年應付貸款利息13.15億元的45%，貸款本金無(wú)法償還。為此，各地普遍采取了借新還舊的做法。山東省2003至2005年“借新還舊”76.36億元，占歸還貸款本息的30%。但5個(gè)省逾期不能償還的仍有60余億元，另有8個(gè)省的25.5億元貸款被銀行作為壞賬剝離。2004年，建設銀行四川省分行剝離用于公路建設的不良貸款12.33億元。
4.大量土地資源被違規征用或閑置。審計調查浙江等17個(gè)省(市)667個(gè)收費公路項目，共征用土地272萬(wàn)畝，其中違規審批、未經(jīng)批準占用、以綠化及服務(wù)區建設等名義多征占和閑置土地達96.2萬(wàn)畝，占征用總量的35%。至2006年6月底，浙江省在建和已完工的26個(gè)高速公路項目違規征用土地7156.99公頃，其中3562.89公頃未經(jīng)國務(wù)院批準，3594.10公頃未向國務(wù)院申請用地審批。2004年4月至2006年4月，安徽省建設沿江路、安景路等5條收費公路征地5.7萬(wàn)畝，至審計調查時(shí)，尚未取得國家批準土地使用許可。黑龍江省交通廳違規多征占和租賃土地3715畝，是批準占地75畝的49倍，并將綏滿(mǎn)公路一服務(wù)區建成具有游泳、滑雪等娛樂(lè )功能的“花果山莊”度假區。至2005年底，上海市公路管理處擁有存量土地3093畝，其中閑置2415畝。四川省成都市三環(huán)路等6個(gè)建設項目的拆遷安置用地中，有4388畝被低價(jià)轉讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)。部分省(市)在公路密度已超過(guò)50公里/百平方公里的情況下，仍大量建設收費公路，且多數項目未按照“占一補一”原則補償占地數量，地方政府越權審批立項和征用土地。這種超越資源承受能力發(fā)展公路的做法，不利于地方經(jīng)濟可持續發(fā)展。
(二)部分地方政府和交通部門(mén)違規設站收費、提高收費標準、延長(cháng)收費期限等，給社會(huì )增加了較大的負擔。
一些地方政府和交通部門(mén)從自身利益出發(fā)，把收費公路作為融資平臺，在公路上違規設站、提高收費標準、將政府還貸公路隨意轉為經(jīng)營(yíng)性公路等。一方面，經(jīng)營(yíng)企業(yè)從地方政府批準的高收費期限和收費標準上獲取收益，用來(lái)再投資政府指定的其他項目及彌補財政經(jīng)費等；另一方面，地方政府也從包括公路等各種投資活動(dòng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益中獲得稅收收入等。這種做法影響了政策目標的實(shí)現和效果，加大了社會(huì )負擔。
1.遼寧、湖北等16個(gè)省(市)在100條(段)公路上違規設置收費站158個(gè)，至2005年底違規收取通行費149億元。按地方政府核定收費期限和目前收費水平測算，這些收費站點(diǎn)還將收費195億多元。一是公路項目建設中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還，仍設有66個(gè)收費站；二是在國家明文規定禁止收費的三級公路上違規設置30個(gè)收費站；三是采取“一站多點(diǎn)”等辦法，違規異地設置41個(gè)收費站點(diǎn)；四是公路未建先收或邊建邊收，違規設置21個(gè)收費站點(diǎn)。如全部由財政投資建設的沈陽(yáng)過(guò)境繞城公路，1993至2005年違規設站收費累計12.29億元，在已核定的收費期內還將收費28.9億元。河南省鄭州黃河大橋總投資1.78億元，其中銀行貸款7100萬(wàn)元，在1996年已用收費還清了全部銀行貸款后，違規繼續收費14.5億元，在地方政府重新核定的收費期內還將收費30億元。黑龍江省財政廳等部門(mén)以開(kāi)發(fā)旅游資源為名，2001年以來(lái)違規批準在8條通達旅游景區的三級公路上設置11個(gè)收費站，收費累計3113萬(wàn)元。107國道河北省定州唐河大橋在建設過(guò)程中未使用銀行貸款，但1996年9月建成后開(kāi)始設站收費，2002年6月該橋向銀行貸款90萬(wàn)元，至審計調查時(shí)累計違規收費6700萬(wàn)元。
2.浙江、安徽等7省(市)提高收費標準，多征收通行費82億多元。一是安徽、江蘇等省利用提高公路收費標準，違規將多收取的通行費設立專(zhuān)項建設資金41.4億元，用于其他項目建設。1998年12月以來(lái)，安徽省公路管理部門(mén)對所轄各收費公路收費標準予以“統一”，使“統一”后的收費標準高于“統一”前的收費平均標準，將由此“增加”的收入違規作為農村公路項目等建設的資金來(lái)源。截至2005年底，通過(guò)這種做法在正常的收費之外籌集到建設資金13.97億元。二是浙江、湖北等省為增加部分高速公路公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)，通過(guò)違規批準提高收費標準等方式，多收費40.9億元。經(jīng)浙江省政府批準，該省高速公路各經(jīng)營(yíng)企業(yè)從1995年起，對在高速公路上通行的車(chē)輛加收“車(chē)次費”，僅2003至2005年就從中多收19.55億元。成都市、武漢市和南京市的機場(chǎng)高速公路收費標準分別比當地同等級公路高出1.37倍、1.1倍和0.42倍，其中武漢市機場(chǎng)高速公路2002至2005年多收取通行費1.15億元。
3.抽查山東、北京等12個(gè)省(市)35條經(jīng)營(yíng)性公路，由于批準收費期限過(guò)長(cháng)，獲取的通行費收入高出投資成本數倍乃至10倍以上，成為“高價(jià)公路”。按地方政府核定的收費期限和2005年收費水平，將增加較大的社會(huì )負擔。一是對較短期限內能還清貸款并有合理經(jīng)營(yíng)收益的收費公路，也批準按規定的最高收費年限30年收費；二是將收費多年、經(jīng)營(yíng)效益較好的公路“改頭換面”，違規重新批準和計算收費期限；三是將其他項目的債務(wù)并入收費公路，人為加大債務(wù)規模，違規延長(cháng)收費期限。如投資33.8億元的濟南至青島高速公路，經(jīng)測算收回投資并有合理回報的收費年限為12.65年，但批準的收費年限為30年，按2005年收費水平測算，將增加社會(huì )負擔275億元。北京市首都機場(chǎng)高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，在收費3年多后，北京市于1997年1月重新批準收費30年，至2005年底已收費32億元，估算剩余收費期內還將收費90億元。1999年，北京市將北京至石家莊高速公路北京段等3條已收費3至12年的政府還貸公路，劃轉給新設立的首都公路發(fā)展有限責任公司，使之變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性公路，并重新批準收費30年。其中，1987年開(kāi)始收費的北京至石家莊高速公路北京段總的收費期限達到42年，按2005年收費水平測算，累計收費將達93億元，為該公路建設時(shí)利用銀行貸款的16倍。京津塘高速公路、北京京通快速路等項目也存在此類(lèi)問(wèn)題。至2005年底，湖北省將建設國道、省道、農村公路及其他項目所用129億元銀行貸款，計入收費公路的債務(wù)，相應延長(cháng)了收費公路的收費期限。廣東省在核定47條政府還貸公路的收費期限時(shí)，將29億元財政資金視為需通過(guò)收費償還的“債務(wù)”。
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