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“財稅立法中仍存在級別低的情況，22個(gè)稅種目前只有3種稅有正式的法律，其他多是條例或暫行條例；包括財政支付轉移法、財政投資法等在內的一些基本性的法律也尚未建立起來(lái)
預算法有些基本的制度還沒(méi)有規定，如公共財政的內容、預算管理體制的內容、部門(mén)預算和國庫制度的改革與規定、預算監管的內容、預算罰責的內容，這些都需要增補
作為我國稅收的最大部分，流轉稅和財產(chǎn)稅方面的法律與改革開(kāi)放和法制建設的要求差距都比較大，其立法層級亟待提高”
今年“兩會(huì )”結束之前，溫家寶總理在例行的記者招待會(huì )上特別提到了公共財政的問(wèn)題，并被媒體廣泛稱(chēng)贊為一大“亮點(diǎn)”。他在回答記者提問(wèn)時(shí)明確表示要推進(jìn)財政體制改革，使公共財政更好地進(jìn)行結構調整和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。
這意味著(zhù)公共財政的收支分配和實(shí)施應有法律依據，并應嚴格按照人民代表大會(huì )通過(guò)的預算來(lái)確定和執行，逐步減少我國財政支出過(guò)程中存在的“任意性”和“長(cháng)官意志”等現象，同時(shí)呼喚民眾有更強的納稅人意識，履行納稅義務(wù)，尊重和維護納稅人權利。
那么，未來(lái)五年，新一屆政府推進(jìn)財政體制改革的目標和進(jìn)程將伴隨著(zhù)哪些重大立法項目？我國的財稅法律體系又將呈現怎樣的特點(diǎn)？本報記者就此獨家專(zhuān)訪(fǎng)了中國法學(xué)會(huì )財稅法學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)、全國人大常委會(huì )預算工委的特邀專(zhuān)家劉隆亨教授。
【財稅立法滯后問(wèn)題突出】
2003年開(kāi)始實(shí)施的十屆全國人大常委會(huì )立法規劃，共計76件法律的制定與修訂，其中財稅立法占到8件，包括國有資產(chǎn)法、統一企業(yè)所得稅法、預算法修訂、個(gè)人所得稅法修訂、審計法修訂、稅收基本法、財政轉移支付法以及反洗錢(qián)法。五年過(guò)去，十屆全國人大常委會(huì )完成了《企業(yè)所得稅法》的修訂，《個(gè)人所得稅法》第三次、第四次修訂，《審計法》的修訂和《反洗錢(qián)法》的制定，《預算法》的修訂也進(jìn)入起草階段。
“再加上1993年制定的《注冊會(huì )計師法》，2000年第二次修訂施行的《會(huì )計法》，2001年第二次修訂和施行的《稅收征管法》，2002年制定的《政府采購法》，到目前為止，財稅法體系中已有九部法律�！眲⒙『嗾f(shuō)，“但從依法治國、依法治稅、依法理財，尤其是從財稅法律效力的角度來(lái)看，即財稅立法的確定力、實(shí)施的執行力、行為的約束力目前仍存在不小的差距�！�
今年70歲高齡的劉隆亨是新中國財稅法律體系的見(jiàn)證者和立法參與者，在回顧現有的整個(gè)財稅法體系時(shí)，他將這個(gè)體系劃分成4個(gè)層次，除了全國人大及全國人大常委會(huì )制定和修訂的法律外，還依次包括國務(wù)院頒布的財稅行政法規，國務(wù)院財政、稅務(wù)、關(guān)稅主管部門(mén)分別或聯(lián)合有關(guān)部門(mén)頒布的一系列財稅行政規章，以及省級地方人大和政府頒布有關(guān)財政稅收地方性法規、規章等規范性文件。
2003年至2007年10月10日，國務(wù)院頒布了有關(guān)財稅行政法規34件，確立了包括收支兩條線(xiàn)、國有資產(chǎn)評估、農村稅費改革的各項規定、出口退稅、中央與地方預算收支、石油特別收益金等一系列關(guān)系國計民生的重要制度。
財政部發(fā)布了22件規章，稅務(wù)總局發(fā)布了29件規章和規范性文件，海關(guān)總署發(fā)布了18件有關(guān)關(guān)稅的行政規章和規范性文件，此外財政、稅務(wù)、海關(guān)與央行等部門(mén)還聯(lián)合發(fā)布了有關(guān)財稅的18件行政規章。
在省級地方人大和政府層面，五年來(lái)各省市、自治區在車(chē)船稅、土地使用稅、政府基金管理等方面都頒布了一系列規范性文件。
“可見(jiàn)，四個(gè)層面從不同角度構成了我國的財稅法體系，這個(gè)體系已經(jīng)基本形成，縱橫交錯，覆蓋面也比較廣�！眲⒙『啾硎�，“但是，其中法制滯后的問(wèn)題也比較突出�！�
他具體解釋說(shuō)，財稅立法中仍存在級別低的情況，比如22個(gè)稅種目前只有3種稅有正式的法律，其他多是條例或暫行條例，雖然不是所有稅種都要通過(guò)全國人大立法，但也不能總是停留在暫行條例的層級上；同時(shí)，有些法律條文的規定仍比較粗，操作性差，陳舊滯后，甚至還包括上世紀50年代公布的條例；內外不統一的問(wèn)題還沒(méi)有得到徹底解決，比如房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅、農村耕地占用稅、筵席稅等；包括財政支付轉移法、財政投資法等在內的一些基本性的法律也尚未建立起來(lái)。
“由于立法不完善，執法機關(guān)有各種‘通知’又‘通知’、‘解釋’再‘解釋’，不利于公共財政的規范性和嚴密實(shí)施�！眲⒙『嗫偨Y說(shuō)。
【財政法領(lǐng)域：預算法修訂出臺迫在眉睫】
從個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的提高、到取消利息稅的討論，從開(kāi)征遺產(chǎn)稅、到物業(yè)稅是否會(huì )在房?jì)r(jià)高居不下時(shí)開(kāi)征的爭議等等，近兩年來(lái)，公眾對于稅收立法的關(guān)注程度日益提高，幾乎每一次重大稅收立法的過(guò)程中，都伴隨著(zhù)廣泛的公眾討論。
“這是一個(gè)好的現象，但相對于稅法所受到的關(guān)注而言，財政法就沒(méi)有受到這樣程度的重視了。但實(shí)際上我們學(xué)財稅法的人都知道，財政法才是整個(gè)財稅法的基礎�！眲⒙『嗾f(shuō)。
他認為，經(jīng)過(guò)過(guò)去五年國家在稅法方面的大量工作，未來(lái)五年財稅立法的重心應當轉移到財政法上來(lái)。一方面由于多年擱置，相關(guān)財政法的制定修訂更顯得急迫；另一方面，立法機關(guān)也有能力騰出手來(lái)加快研究財政立法。
“黨的十七大報告中已經(jīng)強調了財稅改革和財稅立法這項重要的工作，我認為首先重要的就是預算法的修訂迫在眉睫�！眲⒙『嗾f(shuō)，“預算法是我國財政收支的基本法律制度，也是市場(chǎng)經(jīng)濟公共財政的基本法，是財稅法律體系的核心”。
1993年全國人民代表大會(huì )通過(guò)了預算法并于1994年實(shí)施。十幾年來(lái)，預算法對克服預算的隨意性、提高預算的編制質(zhì)量，加強預算監督管理，保證財政預算的收支分配起了重要的作用，但是現在看來(lái)有些規定已經(jīng)過(guò)時(shí)。比如五級政權五級預算的格局已被突破；有些基本的制度還沒(méi)有規定，如公共財政的內容、預算管理體制的內容、部門(mén)預算和國庫制度的改革與規定、預算監管的內容、預算罰責的內容，這些都需要增補。
“上一屆全國人大常委會(huì )已經(jīng)開(kāi)始修訂的準備工作，但進(jìn)展并不十分順利，我們應當全力以赴，盡早完成此項立法工作�！眲⒙『啾硎�。
在預算法之外，劉隆亨建議說(shuō)，財政轉移支付法、國債法和國有資產(chǎn)法這三部重要法律也需盡快制定出臺。
財政轉移支付法是彌補市場(chǎng)經(jīng)濟失靈和平衡地區經(jīng)濟發(fā)展的重要法律，目前市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家，比如美、德、澳、日、韓等都有這種法律。劉隆亨認為，我國的財政轉移支付行為現在比較零碎，隨意性大，需要進(jìn)行法律規范，包括支付的原則、支付的形式、支付的規模、支付預算和預算監督等內容。實(shí)現黨的十七大報告中提出的“加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共領(lǐng)域服務(wù)投入”。
1997年亞洲金融危機后我國實(shí)行積極的財政政策，國債的發(fā)行數額很大，尤其是1998至2002年國家發(fā)行的僅長(cháng)期建設國債就達6600億元，近幾年雖然國債發(fā)行數額減少但還繼續發(fā)行。時(shí)至今日，財政部發(fā)行的開(kāi)戶(hù)記賬式國債就已經(jīng)是第十七期了，國債已成為國家進(jìn)行宏觀(guān)調控的重要政策工具，也在國民經(jīng)濟生活中發(fā)揮著(zhù)重要作用。劉隆亨表示，雖然我國在上世紀90年代制定過(guò)《國庫券條例》，但是在國債這個(gè)重大的問(wèn)題上，必須上升為法律，用法律來(lái)規范發(fā)行國債的規模、用途和程序以及還本付息的辦法和法律責任，并注意債務(wù)風(fēng)險防范和地方發(fā)行債券的問(wèn)題。
國有資產(chǎn)法也是關(guān)系我國社會(huì )主義所有制的基本法律。劉隆亨介紹說(shuō)，長(cháng)期以來(lái)我們都依據這方面的行政法規，尤其是十六大確定的和十屆全國人大第一次會(huì )議規定的國有資產(chǎn)管理體制的重大改革所發(fā)生的變化，有必要和可能上升為法律。包括國有資產(chǎn)的范圍與原則、體制與主管機關(guān)及職責，國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、監督與責任等制度的法制化、規范化。
“除了這些大法，我們還有政府采購法和注冊會(huì )計師法需要修訂，不動(dòng)產(chǎn)評估法和行業(yè)協(xié)會(huì )法等需要制定，這些都是財政方面的重要法律，社會(huì )影響重大，可見(jiàn)財政立法任務(wù)還比較重�！眲⒙『嗾f(shuō)。
【稅法領(lǐng)域：擴大資源稅、開(kāi)征環(huán)保稅】
2008年1月1日起，新企業(yè)所得稅法施行，結束了我國內外資企業(yè)所得稅不統一的歷史，也使我國所得稅方面的法律要求基本得到滿(mǎn)足。
“相比之下，流轉稅和財產(chǎn)稅方面的法律與改革開(kāi)放和法制建設的要求差距就比較大了�！眲⒙『嗾f(shuō)，“流轉稅是我國稅收的最大部分，其立法層級亟待提高�！�
所謂流轉稅，主要包括增值稅、消費稅、營(yíng)業(yè)稅和海關(guān)代收的關(guān)稅四大稅種，前三個(gè)稅種的法律依據都是1994年施行至今的暫行條例。然而14年來(lái)實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化，僅增值稅收入就已約占每年我國稅收總收入的40%左右，并且逐漸由生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅過(guò)渡，如此毫無(wú)爭議的“第一大稅種”多年來(lái)仍只有一個(gè)暫行條例，勢必將妨礙執法的嚴肅性和法律效力。
劉隆亨認為，隨著(zhù)中國加入WTO，關(guān)稅收入逐年減少，其財政功能也隨之下降，甚至將來(lái)可能出現零關(guān)稅。拋開(kāi)關(guān)稅不論，增值稅、消費稅和營(yíng)業(yè)稅這三大稅種中至少應先有一個(gè)稅種提高到法律層級上。
“我一直建議，第一步先把這三個(gè)暫行條例上升為正式條例，第二步把其中的增值稅條例或者營(yíng)業(yè)稅條例，在條件成熟時(shí)再上升為法律�！眲⒙『嗾f(shuō)。
不過(guò)，在未來(lái)五年稅收立法的框架藍圖中，劉隆亨尤為重視的是資源環(huán)保稅的改革。他認為，只有資源稅擴大征收范圍并及時(shí)開(kāi)征環(huán)保稅，才能更有助于構建和諧社會(huì )。
劉隆亨建議說(shuō)，一方面我們可以擴大征收范圍方面，由現在的6個(gè)稅目可擴展到9個(gè)稅目，增加地上地下水資源與灘涂、森林資源、油頁(yè)巖與礬石巖等稀缺礦產(chǎn)資源；另一方面在稅率和計稅依據方面，1994年實(shí)施的單位稅額與當前的資源價(jià)格明顯偏低，需要提高稅率，并改從量計征為從價(jià)計征，這也更符合國際通行的做法，符合資源供給價(jià)格走向的自然規律和人們消費的社會(huì )規律。
而環(huán)保稅則是國家為了保護環(huán)境，利用其國家政治行政上的權力，依法無(wú)償地、強制地、相對固定地向一切污染或損害環(huán)境的單位和個(gè)人征收稅金或實(shí)物的各種稅收。鑒于環(huán)境稅收在世界范圍內的興起，生態(tài)環(huán)境稅已構成未來(lái)稅收的重要組成部分。雖然我國長(cháng)期以來(lái)有了不少環(huán)境稅收的優(yōu)惠政策，但是環(huán)境稅收在國家稅制中仍然分散和落后。
“我們必須從制度上、財政資金上長(cháng)期穩定地解決我國環(huán)境保護的問(wèn)題，適時(shí)開(kāi)征環(huán)保稅才是現實(shí)的選擇�！眲⒙『嗾f(shuō)。
據了解，目前我國在環(huán)保收費方面的主要項目包括排污收費、資源補償收費、生態(tài)補償收費等。而有關(guān)環(huán)保稅開(kāi)征的討論中，征稅對象和范圍是爭議焦點(diǎn)問(wèn)題，涉及到環(huán)境費稅改革的深度和力度。環(huán)境稅費不分，費擠稅和環(huán)境保護資金短缺與不到位，也只有通過(guò)適當范圍的環(huán)境稅的征收來(lái)解決。
“我認為環(huán)境稅的稅目應當包括三方面，即把排污收費、生態(tài)環(huán)境補償收費和污染物產(chǎn)品收費分別改成排污收稅、生態(tài)環(huán)境收稅和污染物產(chǎn)品收稅�！眲⒙『嗾f(shuō)，“這么建議是因為收費量比較大、稅的構成要素也比較接近，這不僅必要，而且是可行的�！�
此外，劉隆亨表示，以稅收征管法為核心的程序法、個(gè)人所得稅法的改革深化、地方稅收制度體系的健全以及盡快開(kāi)征社會(huì )保障稅等都是未來(lái)五年稅收立法過(guò)程中值得注意的部分。（記者 陳晶晶）
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