攤開(kāi)的“大餅”面臨“煎糊”危機
有專(zhuān)家指出，這種依靠賣(mài)地生財的“經(jīng)營(yíng)城市”模式存在巨大的金融風(fēng)險和政策風(fēng)險。各地大規模的城市基礎設施投資，主要資金都是來(lái)自以土地為抵押品的貸款，城市基礎設施投資對金融的過(guò)度依賴(lài)加大了政府的財政風(fēng)險。而且這些政府背景的貸款很容易受到宏觀(guān)政策影響，發(fā)生大的波動(dòng)。
浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任賈生華教授認為，在宏觀(guān)經(jīng)濟和房地產(chǎn)上升周期中，政府主導的“土地經(jīng)營(yíng)”模式可以形成“正反饋”——地價(jià)促進(jìn)房?jì)r(jià)，房?jì)r(jià)拉動(dòng)地價(jià)，形成多贏(yíng)局面，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱；但是在下降周期中，同樣會(huì )形成負反饋——基礎設施配套制約房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，房地產(chǎn)蕭條限制政府配套能力，形成樓盤(pán)爛尾、區域停滯、資產(chǎn)縮水、不良貸款增加等多輸結局，會(huì )進(jìn)一步加劇房地產(chǎn)和經(jīng)濟周期的波動(dòng)幅度。
從過(guò)去四五年的經(jīng)驗可以看出，在房地產(chǎn)市場(chǎng)看好，地價(jià)穩步上漲的情況下，土地很容易受到企業(yè)的爭搶而拉升價(jià)格，政府可以獲得大筆的財政收入，城市建設所需的資金可以通過(guò)土地出讓收入歸還銀行貸款�！百u(mài)地生財”的“經(jīng)營(yíng)城市”模式所隱含的問(wèn)題在紅火局面下是顯示不出來(lái)的。但是在最近一二年的宏觀(guān)調控下，該模式有可能引發(fā)的危機正在隱約出現。
國務(wù)院發(fā)展研究中心的調查指出，浙江全省縣以上政府財政債務(wù)已高達800億元。在宏觀(guān)調控縮緊土地和信貸閥門(mén)后，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，在有些地方，已經(jīng)出現經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛低于底價(jià)，政府土地出讓收入劇減的嚴峻局面。土地出讓收入不足歸還貸款時(shí)，應由政府財政兜底。但這些地區的政府貸款已超過(guò)了地方財政收入。
據戴德梁行統計，目前長(cháng)三角房地產(chǎn)投資額占全國的份額均值為21.6%，高于長(cháng)三角GDP占全國的份額均值17.7%，僅2002年長(cháng)三角房地產(chǎn)市場(chǎng)銷(xiāo)售面積就達5022.91萬(wàn)平方米，約占全國份額的25%左右，而且隨著(zhù)近些年該區域房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，估計這一比重可能會(huì )繼續攀升到1/3。這一帶的地方經(jīng)濟高度依賴(lài)于城市擴張效應，地方政府已經(jīng)從財政收入、銀行貸款等各方面深陷于房地產(chǎn)迷局。
已經(jīng)攤開(kāi)的城市“大餅”缺少了后續供應的“面粉”，就將面臨“煎糊”的危機。目前，有的地方不少在建的“新城區”等基礎設施項目投資資金吃緊，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)繼續冷清，這些風(fēng)險就會(huì )成為經(jīng)濟萎縮的導火索。
中央與地方都要調整
賈生華說(shuō)，通過(guò)這次宏觀(guān)調控，有關(guān)方面應徹底反思房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的特殊性，從制度上建立房地產(chǎn)業(yè)長(cháng)期平穩發(fā)展的基礎環(huán)境，不要再停留在頭痛醫頭、腳痛醫腳的水平上。
據記者了解，在有些發(fā)達國家，有一種不賣(mài)地的“經(jīng)營(yíng)城市”制度，最基層的市政府完全靠不動(dòng)產(chǎn)稅，根據每一年財政支出的虧損和盈利，由當地市政府向議會(huì )報告，同時(shí)根據市場(chǎng)的變化，對不同區域內的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評估，根據最新的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行調整，確定不動(dòng)產(chǎn)稅的比例，用于維護城市的正常運轉，包括公交、綠化養護、道路維護等。
這筆錢(qián)就是政府對當地社區建設，包括各種基礎設施配套建設的最大財源。由于政府對配套基礎設施投入資金進(jìn)行了建設，該區域的不動(dòng)產(chǎn)升值了，政府可以抽取的不動(dòng)產(chǎn)稅也隨之增加，由此形成良性循環(huán)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心蔣省三、劉守英等專(zhuān)家提出建議，可以嘗試創(chuàng )立土地財產(chǎn)稅，將現行的各種土地稅費合并為三個(gè)稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅，全部留給地方享用，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長(cháng)期而有保障的稅收。
不少專(zhuān)家認為，在中國，從根本上使“經(jīng)營(yíng)城市”走出賣(mài)地生財的模式，一方面有賴(lài)于財政體制在事權與財權相一致原則上進(jìn)一步深化改革；另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級市場(chǎng)的格局，改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，變“投資性政府”為“服務(wù)性政府”，地方政府不作為城市投資的主導者，而是作為公共服務(wù)的提供者，形成多元化的城市公共投資機制，才能真正提升城市“經(jīng)營(yíng)”的境界。(方益波）
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