近日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強法治政府建設的29條意見(jiàn)，這是在時(shí)隔6年之后，配合《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》出臺的進(jìn)一步推進(jìn)依法行政的具體意見(jiàn)。中國青年報記者就此采訪(fǎng)了中國政法大學(xué)副校長(cháng)、行政法專(zhuān)家馬懷德教授。

　　政府立法要聽(tīng)取公眾意見(jiàn)

　　摘要：政府立法要充分反映人民意愿。嚴格遵守法定權限和程序，完善公眾參與政府立法的制度和機制，保證人民群眾的意見(jiàn)得到充分表達、合理訴求和合法利益得到充分體現。

　　事例：10月18日，北京市政府法制辦向社會(huì )公開(kāi)征集2011年度政府立法項目建議。這是北京市首次向社會(huì )公開(kāi)征集政府立法項目(限于政府規章)，從立法源頭上收集公眾意見(jiàn)和建議。

　　據了解，征集采取定向和非定向相結合的方式，包括以書(shū)面形式向本市的高校、科研機構、行業(yè)協(xié)會(huì )、社團組織等機構定向征集項目建議；通過(guò)媒體發(fā)布公告，向社會(huì )公眾征集項目建議；社會(huì )公眾可通過(guò)信件、傳真和電子郵件等形式，提交立法項目建議。

　　馬懷德：在立法過(guò)程中，向社會(huì )公開(kāi)征集建議的做法，日益成為法律法規出臺前的常規做法。不過(guò)，這只在中央和省一級政府部門(mén)中做得更好一些。此次國務(wù)院出臺的意見(jiàn)，重在“建立健全”，可以看做是國務(wù)院在法規和規章出臺前提出的特定要求。

　　部門(mén)利益和地方保護傾向是政府立法的頑疾之一。此次出臺的意見(jiàn)為克服這兩個(gè)弊病，提出了制度保障措施，一是公眾參與，二是強化政府法制機構在政府立法中的主導和協(xié)調作用。

　　以往，地方法規、部門(mén)規章的出臺，往往從自身出發(fā)，自行決定，法規、規章之間“打架”的情況屢見(jiàn)不鮮。意見(jiàn)要求，涉及重大意見(jiàn)分歧、達不成一致意見(jiàn)的，政府法制機構要及時(shí)報請本級人民政府決定。

　　盡管之前我們也有這樣的做法，但制度化不夠，此次的明確規定有望緩解或者減少政府立法中部門(mén)利益的影響和地方保護傾向。

　　廣州地鐵免票政策“朝令夕改”不應重演

　　摘要：加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化。要把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。

　　事例：11月6日，廣州宣布要取消亞運期間公交地鐵免費政策，改為發(fā)放交通補貼。此次變化，是為修正公共交通免費政策的缺陷。據統計，廣州公共交通免費一周，公交地鐵的日客流量高達1754萬(wàn)人次，其中地鐵日客流量接近800萬(wàn)人次，大大超出地鐵運輸能力。地鐵一直超負荷運行，一周以來(lái)，啟動(dòng)三級客流控制高達144次，嚴重影響了地鐵正常安檢和亞運安保工作，也給市民上下班及正常出行造成極大不便。

　　馬懷德：意見(jiàn)規定的“五大程序”是行政決策前連貫的、必經(jīng)的程序，既是保障公眾知情權的需要，也是對行政決策進(jìn)行科學(xué)把關(guān)的需要。

　　目前政府重大事項決策的程序和機制，比較多的是各級政府參照《國務(wù)院工作規則》來(lái)制定內部規范，對重大事項決策程序提出基本原則和大致框架。自2005年以來(lái)，不少地方政府還出臺了專(zhuān)門(mén)的立法。

　　我國目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政程序法，因此，“五大程序”就如何提高決策民主化、科學(xué)化水平提出了非常有針對性和建設性的要求。我們調研發(fā)現，很多失誤的決策都會(huì )產(chǎn)生后續問(wèn)題和矛盾，這嚴重降低了政府公信力。通過(guò)制度規范決策行為，防止決策的隨意性、主觀(guān)性、盲目性，是政府依法行政、科學(xué)施政的重要前提。

　　用依法行政杜絕“宜黃事件”

　　摘要：強化行政首長(cháng)作為推進(jìn)依法行政第一責任人的責任。行政首長(cháng)要對本地區、本部門(mén)依法行政工作負總責，切實(shí)承擔起領(lǐng)導責任，將依法行政任務(wù)與改革發(fā)展穩定任務(wù)一起部署、一起落實(shí)、一起考核。

　　事例：江西宜黃拆遷自焚事件發(fā)生后，一篇題為“透視江西宜黃強拆自焚事件”的文章出現在媒體上。該文提出：“地方政府為實(shí)施地方發(fā)展戰略，強拆在所難免，或者說(shuō)不得已為之，否則，一切發(fā)展免談�！�

　　有評論指出，此次事件中，當地政府明顯違法行政。不少地方政府官員在急功近利的城市化沖動(dòng)和扭曲的政績(jì)觀(guān)雙重作用下，打著(zhù)“公共利益”的幌子，行犧牲農民等弱勢群體利益、換取GDP、進(jìn)而換取“官帽”之實(shí)。

　　馬懷德：此項規定解決了以往官員依法行政動(dòng)力不足的問(wèn)題，也是意見(jiàn)的亮點(diǎn)之一。

　　以往，依法行政不是考核內容，與干部提拔晉升無(wú)關(guān)，因此，在一些官員眼中，面對矛盾和問(wèn)題，是否依法處理，無(wú)足輕重。在現階段，一把手個(gè)人有法律意識往往有利于依法行政工作的開(kāi)展。意見(jiàn)把依法行政列入考核范疇，無(wú)疑為講法治注入了動(dòng)力。

　　同時(shí)，意見(jiàn)要求建立法律知識學(xué)習培訓長(cháng)效機制，擬任地方人民政府及其部門(mén)領(lǐng)導職務(wù)的干部，任職前要考察其掌握相關(guān)法律知識和依法行政情況。依法行政成為組織人事部門(mén)考察干部的依據之一，這將大大改變官員既有的政績(jì)觀(guān)。

　　公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外

　　摘要：認真貫徹實(shí)施政府信息公開(kāi)條例，堅持以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì )公開(kāi)。對人民群眾申請公開(kāi)政府信息的，要依法在規定時(shí)限內予以答復，并做好相應服務(wù)工作。建立健全政府信息公開(kāi)的監督和保障機制，定期對政府信息公開(kāi)工作進(jìn)行評議考核。

　　事例：2009年，廣州市開(kāi)了公布市級財政預算之先河。今年3月，廣東省財政廳首次在其網(wǎng)站上發(fā)布了廣東省2009年預算執行情況和2010年的預算，包括廣東省2009年一般預算收入執行情況表、2010年廣東省財政一般預算收支表、廣東省2010年省級一般預算收支表等9個(gè)表格。

　　但有專(zhuān)家指出，財政廳公布的表格太簡(jiǎn)單，不夠詳細。

　　馬懷德：《綱要》對政府公開(kāi)的內容沒(méi)有太多涉及，直到《政府信息公開(kāi)條例》，內容也僅限于“信息”，而在此次出臺的意見(jiàn)中，公開(kāi)的內容擴展到了政務(wù)和行政活動(dòng)。在2008年實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》中，公開(kāi)與否的自由裁量權其實(shí)是交給政府的，政府可以“三安全一穩定”為由拒絕公民申請。此次出臺的意見(jiàn)明確提出了以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，這是非常值得肯定的進(jìn)步，將是下一步法治政府建設的加速器。

　　意見(jiàn)要求，政府部門(mén)面對公眾申請時(shí)，要“依法在規定時(shí)限內予以答復，并做好相應服務(wù)工作”，不但要公開(kāi)，還要提供進(jìn)一步的服務(wù)，這就切實(shí)把公眾的知情權和政府自我約束的意愿結合在了一起。雖然增加了政府機關(guān)和公務(wù)員的壓力，但對他們廉潔高效地開(kāi)展行政工作，是大有裨益的。

　　不履行行政復議決定要被追責

　　摘要：充分發(fā)揮行政復議在解決矛盾糾紛中的作用，努力將行政爭議化解在初發(fā)階段和行政程序中。暢通復議申請渠道，簡(jiǎn)化申請手續，方便當事人提出申請。行政機關(guān)要嚴格履行行政復議決定，對拒不履行或者無(wú)正當理由拖延履行復議決定的，要依法嚴肅追究有關(guān)人員的責任。

　　事例：2009年8月，北京市昌平區43戶(hù)居民因陽(yáng)坊鎮強制拆除溫室大棚的行為，向昌平區政府申請行政復議。經(jīng)過(guò)長(cháng)達3個(gè)月的審查，昌平區政府最終認定陽(yáng)坊鎮的行政行為違法，申請人可以向陽(yáng)坊鎮政府提起國家賠償。但當他們滿(mǎn)心歡喜地拿著(zhù)這份行政復議決定書(shū)向陽(yáng)坊鎮政府索賠時(shí)，卻遭到了對方的拒絕。

　　馬懷德：行政復議本是通過(guò)行政救濟途徑解決行政爭議的一種方法，但由于公眾認知度不夠、獨立性不夠、公信力不足，導致采用率非常低。我國一年通過(guò)行政復議解決的矛盾糾紛，只有八九萬(wàn)件，根本不能達到解決糾紛、降低司法成本的目的。

　　意見(jiàn)提出了“暢通”申請渠道、簡(jiǎn)化手續，這就降低了行政復議的門(mén)檻，方便老百姓選擇這種爭端解決模式。另一方面，拒不履行、拖延履行復議決定的，要追究有關(guān)人員責任，這就從結果上、機制上打消了老百姓的顧慮，使他們樂(lè )意選擇行政復議這個(gè)渠道解決問(wèn)題。

　　重大“民告官”案件一把手應出庭

　　摘要：完善行政應訴制度，積極配合人民法院的行政審判活動(dòng)，支持人民法院依法獨立行使審判權。對人民法院受理的行政案件，行政機關(guān)要依法積極應訴，按規定向人民法院提交作出具體行政行為的依據、證據和其他相關(guān)材料。對重大行政訴訟案件，行政機關(guān)負責人要主動(dòng)出庭應訴。

　　事例：截至2009年，山西省太原市法院共審理各類(lèi)“民告官”案件1000余件。在2008年前，行政一把手出庭應訴率一直為零，直到2008年，僅有6起案件中行政一把手出庭應訴。

　　馬懷德：法院是監督政府依法行政的最后一道防線(xiàn)，但是，有相當數量的行政機關(guān)一把手不但不出庭，甚至還要干預司法審判，法院裁判對這些機關(guān)來(lái)說(shuō)無(wú)足輕重。這不但有損于司法權威，也違背了行政訴訟制度的初衷，會(huì )導致公眾對整個(gè)司法制度的不信任。

　　意見(jiàn)要求行政機關(guān)積極應訴，重大案件行政機關(guān)負責人要主動(dòng)出庭應訴，這有非常積極的示范作用，既能督促一把手學(xué)法、懂法、用法，也能讓其他公務(wù)員增強法治意識，提高依法行政的自覺(jué)性。從效果來(lái)說(shuō)，一把手出庭應訴也能減少中間溝通環(huán)節，節約行政成本。(李麗)