減免農業(yè)稅決策內幕

　　從基層的自發(fā)性實(shí)驗，到中央在個(gè)別省份進(jìn)行試點(diǎn)，到試點(diǎn)路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點(diǎn)擴大到整個(gè)中國，農業(yè)稅減免歷程曲折而深刻，背后是國家財力的增強，更是執政理念的進(jìn)步

　　本刊記者/龐清輝

　　2012年11月8日上午9點(diǎn)，安徽省阜陽(yáng)市太和縣大廟鎮45歲的農民李永林準時(shí)坐在了電視前，等著(zhù)收看馬上開(kāi)幕的中共第十八次全國代表大會(huì )。11月份是李永林愜意的休息時(shí)刻。如果時(shí)光倒退到6年前，送走幾撥收農業(yè)稅費的村干部，他就要開(kāi)始發(fā)愁想著(zhù)怎么再去弄點(diǎn)錢(qián)，過(guò)個(gè)有臉面的年關(guān)。

　　自2006年1月1日起，他和中國8億農民不再需要繳納農業(yè)稅，而這曾經(jīng)是他們骨子里認為最天經(jīng)地義的事。李永林至今記得2005年12月29日這一天，第十屆全國人大常委會(huì )第19次會(huì )議正在召開(kāi)，他在家門(mén)口和人打牌，聽(tīng)鄰居有聲有色地講起當天電視上的一幕：下午3點(diǎn)，人民大會(huì )堂，全國人大常委會(huì )組成人員，一個(gè)接一個(gè)按下了自己桌上的表決器，贊成162票，棄權1票，反對0票�！巴ㄟ^(guò)！”吳邦國委員長(cháng)宣布�！昂�，再也不用繳農業(yè)稅了�！迸朴褌兣d奮地議論著(zhù)。

　　李永林挺遺憾自己當時(shí)沒(méi)有看到那一幕，他一直很納悶，什么樣的人和程序能讓這個(gè)祖祖輩輩都必須做的事，就這樣消失了。而李永林更不知道的是，從公元前594年春秋時(shí)期魯國實(shí)施“初稅畝”開(kāi)始，歷史上曾經(jīng)實(shí)行了2600年的“皇糧國稅”退出歷史舞臺，這場(chǎng)改革從基層的自發(fā)性實(shí)驗，到中央在個(gè)別省份進(jìn)行試點(diǎn)，到試點(diǎn)之路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點(diǎn)擴大到整個(gè)中國，歷程曲折，花費了12個(gè)年頭。

　　改革起源于基層

　　這次改革，與中國以往許多次改革一樣，起源于基層。

　　“我關(guān)注農村稅費問(wèn)題是從1985年開(kāi)始的�！北环Q(chēng)為“農村稅費改革第一人”的安徽省人民政府參事何開(kāi)蔭告訴《中國新聞周刊》。

　　何開(kāi)蔭說(shuō)，農村“大包干”后，安徽省1984年農民增產(chǎn)增收到達高峰，1985年后糧食生產(chǎn)出現4年徘徊，農民負擔加重，收入增長(cháng)艱難，到1987年已經(jīng)很明顯。

　　“沉重負擔來(lái)自哪里？來(lái)自各種收費、集資、攤派，有的有依據，更多的是各種名目的亂加碼，一些干部自己瞎想出來(lái)的�！焙伍_(kāi)蔭說(shuō)，當時(shí)農村流行一個(gè)說(shuō)法：幾十頂大蓋帽吃一頂破草帽。

　　何開(kāi)蔭開(kāi)始呼吁改革農村稅費。1988年，他發(fā)表文章《農村第二步改革出路何在》，呼吁把對農村的合理收費用稅的形式固定下來(lái)，從規范農村稅費征收辦法入手減輕農民負擔。這是第一次見(jiàn)諸文字的提及農村稅費改革。

　　1989年新華社的內參和《半月談》內部版連續報道了他的想法，引起中央領(lǐng)導和政策研究部門(mén)的高度重視�！皣鴦�(wù)院農村發(fā)展研究中心找我去中南海作專(zhuān)門(mén)匯報，要求我拿出可行性方案，在一個(gè)縣，哪怕是一個(gè)鎮搞試點(diǎn)�！�

　　從1992年起，何開(kāi)蔭開(kāi)始到一些縣、市“游說(shuō)”。當時(shí)安徽渦陽(yáng)縣委書(shū)記、縣長(cháng)都表示同意嘗試，但縣人大常委會(huì )沒(méi)有通過(guò)。農民負擔問(wèn)題最為突出的新興鎮偷偷地搞了起來(lái)。內容很簡(jiǎn)單：按照全鎮每年的支出總額確定農民的稅費總額，稅費一并征收，分攤到畝，每畝地只交30元。這就是現今農村稅費改革的雛形。

　　1993年底，何開(kāi)蔭在合肥稻香樓賓館參加全省農村工作會(huì )議時(shí)，一個(gè)叫馬明業(yè)的與會(huì )者找到他，介紹自己是太和縣縣長(cháng)，說(shuō)他們已經(jīng)將這一年確定為“增加農民收入、減輕農民負擔年”，縣委縣政府將要著(zhù)手的改革確定在“正稅除費”上。何開(kāi)蔭給了他一些自己的研究文稿。出乎何開(kāi)蔭意外的是，太和縣的動(dòng)作快得驚人，沒(méi)幾天，一份《太和縣農業(yè)稅費改革意見(jiàn)報告》報到了省政府。

　　省里批準了。1994年，安徽省太和縣雷鳴電閃般地將這場(chǎng)改革在全縣31個(gè)鄉鎮全面推開(kāi)，成為中國農村稅費改革的第一縣。

　　太和縣試點(diǎn)方案一定三年不變，核心內容是“稅費統籌、折實(shí)征收、財政結算、稅費分流”。農民不用管什么稅或費，1994年到1996年一畝地交100斤糧食就行了，1997年因試點(diǎn)方案與糧食流通體制改革有所抵觸，改為人均130至140元。李永林記得，當時(shí)有兩個(gè)鄉鎮多收了一點(diǎn)，縣里免了鄉長(cháng)的職，把多收的敲鑼打鼓送了回去。

　　但是，進(jìn)展并非一帆風(fēng)順，其間經(jīng)歷幾次周折，至今讓何開(kāi)蔭難忘的是，當時(shí)省里召開(kāi)會(huì )議研究太和縣改革。與會(huì )者的發(fā)言，基本上都是表明一種積極的支持態(tài)度，但是，誰(shuí)也沒(méi)有料到，農業(yè)稅征收工作的主管部門(mén)省財政廳農稅處的代表突然沖動(dòng)地站起來(lái)，手指著(zhù)何開(kāi)蔭，大聲責斥：“你就別站著(zhù)說(shuō)話(huà)不腰痛！亂出主意！你把稅費搞亂了，收不上稅來(lái)，今后誰(shuí)給發(fā)工資？到時(shí)發(fā)不出工資，大家不會(huì )找你，是找我！”

　　改革進(jìn)行中，安徽省的一位領(lǐng)導也突然作出了要求太和縣改革立即停止的決定�！坝懈�有據，說(shuō)這種改革是非法的�！焙伍_(kāi)蔭說(shuō)，因為農業(yè)稅制依據的是1958年頒發(fā)的《中華人民共和國農業(yè)稅條例》，三十多年來(lái)，中國已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，農業(yè)稅制早已弊端百出，可是《條例》一天沒(méi)被廢除，它就一天有著(zhù)法律的效力。

　　經(jīng)過(guò)省里多位領(lǐng)導的爭論，最終達成共識：“既然省政府已經(jīng)下了文，那就繼續搞下去吧，秋后看看效果再說(shuō)�！�

　　還沒(méi)等到秋后，熟悉中國農業(yè)和農村的回良玉被派至安徽，擔任代理省長(cháng)�；亓加褚坏桨不�，就對太和縣的稅費改革大為贊賞，正式就任省長(cháng)后，他召開(kāi)的第一個(gè)省長(cháng)辦公會(huì )，作出的第一項省政府決定，下達的省里“一號文件”，就是將太和縣的改革經(jīng)驗，在淮河兩岸二十多個(gè)縣市迅速推而廣之。

　　進(jìn)行了半年改革的太和縣，一舉創(chuàng )下這個(gè)縣自建國45年以來(lái)最大的一個(gè)奇跡：全縣31個(gè)鄉鎮、9168個(gè)村民小組、353459戶(hù)農民，午季農業(yè)稅的全部征收工作只花了短短五天！“踴躍交糧的農民在糧站門(mén)前排起長(cháng)蛇陣，這多年不見(jiàn)的場(chǎng)景讓許多鄉村干部竟激動(dòng)得鼻子發(fā)酸，眼窩發(fā)熱�！焙伍_(kāi)蔭說(shuō)。

　　安徽省太和縣改革農業(yè)稅費的消息不脛而走。國家農村改革試驗區辦公室、國務(wù)院減輕農民負擔辦公室、安徽省直有關(guān)部門(mén)、地區減負辦和改革試驗辦，先后九次派人深入調查，結論都是一樣的：“農民滿(mǎn)意�！�1993年，河北省的部分地區及安徽阜陽(yáng)、貴州湄潭、湖南懷化等地方也開(kāi)始改革試點(diǎn)。農村稅費改革從秘密試驗到公開(kāi)試點(diǎn)。

　　中央各部委開(kāi)始下到試點(diǎn)地區進(jìn)行專(zhuān)題調研，各種建議呈現在中央高層的案頭。

　　1996年12月30日，中共中央、國務(wù)院下達了有關(guān)減輕農民負擔的最著(zhù)名的“十三號文件”：《關(guān)于切實(shí)做好減輕農民負擔工作的決定》。

　　《決定》特別指出：“從根本上解決農民負擔問(wèn)題，必須堅持深化改革，對有些地方進(jìn)行的負擔分流和一些糧食主產(chǎn)區進(jìn)行的稅費改革探索，可以繼續試驗�！边@是中共中央、國務(wù)院，第一次在“紅頭文件”中，對各地正在進(jìn)行著(zhù)的農村稅費改革試驗，公開(kāi)表明了肯定。

　　14天后，時(shí)任國務(wù)院副總理溫家寶又代表中央在全國農村工作會(huì )議上，就農村稅費改革工作表態(tài)：“農村稅費改革的試點(diǎn)，取得了一定的效果，積累了一些有益的經(jīng)驗。中央認為，這項改革可以繼續試驗，但目前還不宜在面上普遍推廣�！�

　　從基層自發(fā)實(shí)驗到全局性改革

　　1998年10月召開(kāi)的十五屆三中全會(huì )是一個(gè)分界線(xiàn)。

　　會(huì )上，農村稅費制度改革被列為改革重點(diǎn)內容。以此為起點(diǎn)，農村稅費改革由基層的自發(fā)實(shí)驗，逐漸演變?yōu)橛芍醒胪苿?dòng)的全局性改革。同年11月20日，國務(wù)院成立以時(shí)任財政部長(cháng)項懷誠牽頭的農村稅費改革三人工作小組，進(jìn)行新一輪改革的設計工作。

　　1999年4月，一份名為《關(guān)于農村稅費改革有關(guān)重大政策問(wèn)題的調研報告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報告”)以三人小組的名義上報國務(wù)院。

　　時(shí)任農村稅費改革工作小組辦公室副主任的黃維健是這一過(guò)程的見(jiàn)證人。他在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，報告基于這樣一個(gè)認識：試點(diǎn)地區的并稅改革方案都不盡規范，有的將不合理不合法的收費一并列入正稅，有的征收辦法和程序有悖法理，容易引發(fā)矛盾，所以改革的第一步就是要建立一個(gè)規范的稅費制度。

　　除此之外，爭論比較激烈的是農業(yè)稅率�！斑x擇在哪個(gè)范圍內，農民負擔確實(shí)可以減輕，但財政上也將出現較大缺口；稅率每下降一個(gè)百分點(diǎn)，財政缺口將擴大數十億甚至近百億元�！苯�(jīng)過(guò)反復權衡，《報告》將稅率初步定為7%。

　　報告還指出，鄉鎮政府職能定位和機構設置是影響改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵，鄉鎮政府機構改革必須與農村稅費改革同時(shí)進(jìn)行。

　　2000年1月，國務(wù)院第57次總理辦公會(huì )議原則通過(guò)了三人小組提出的報告建議。此次會(huì )議，議定農業(yè)稅稅率為7%，農業(yè)稅附加上限為20%。

　　新一輪改革從2000年開(kāi)始，以自上而下的方式進(jìn)行。但仍集中于試點(diǎn)地區。安徽省被確定為全國第一個(gè)農村稅費改革試點(diǎn)省份。

　　試點(diǎn)方案概括起來(lái)說(shuō)，就是“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調整和一項改革”。以前農民要按上年人均純收入的一定比例交鄉統籌費，還有一些專(zhuān)門(mén)面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金以及屠宰稅，改革后這三項都取消了；對于勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，安徽省要求用3年的時(shí)間逐步減少直至全部取消。此外，稅改調整了現行的農業(yè)稅和農業(yè)特產(chǎn)稅政策，改革了村提留征收、使用辦法。

　　李永林說(shuō)，一時(shí)間，安徽全省“沿街有橫幅，墻上有標語(yǔ)，鄉村有專(zhuān)欄，廣播有聲音，電視有圖像，路有宣傳車(chē)，疑難有解答”，全省上下一片改革之聲�！耙淮涡匀∠�各種收費項目50多種。平均下來(lái)，我們每個(gè)農民一年少交幾十塊錢(qián)�！�

　　農村的稅與費，是中國許多基層鄉鎮政權的主要財政收入來(lái)源，改革困難可想而知。

　　據安徽省財政部門(mén)的數據測算，改革后，全省減收13.11億元，平均每個(gè)縣減收多達1542萬(wàn)元。其中，鄉鎮減收10.41億元，村級減收2.7億元。其他試點(diǎn)地區也分別遇到了類(lèi)似問(wèn)題。

　　李永林告訴《中國新聞周刊》，當時(shí)因為缺錢(qián)發(fā)工資，鄉鎮干部已經(jīng)是“說(shuō)話(huà)無(wú)人聽(tīng)，走路有人跟，早晚有人等，親友變仇人”，工作無(wú)法進(jìn)行。拖欠工資、債務(wù)沉重、財力虛空屢見(jiàn)不鮮，問(wèn)題接踵而來(lái)。

　　基層出現財政困難讓改革瓶頸顯現。2001年4月25日，國務(wù)院決定暫緩擴大農村稅費制度的改革試點(diǎn)，此前“加快推進(jìn)”的提法變成了“穩步實(shí)施”。一時(shí)間，海內外媒體關(guān)于“中國農村稅費改革進(jìn)行不下去”的議論紛至沓來(lái)。

　　其實(shí)困難早在意料之中，輸血博弈從改革推進(jìn)之初便在籌劃�！�2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專(zhuān)項轉移支付。2001年這個(gè)數字又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億。中央為推動(dòng)安徽的試點(diǎn)支付了巨大的成本�！敝醒朕r村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文告訴《中國新聞周刊》，“給錢(qián)”既非改革的初衷，亦非改革的目標，然而，1994年，分稅制改革以后，地方上各有各的困難。經(jīng)過(guò)反復權衡，2000年10月8日，國務(wù)院第81次總理辦公會(huì )議就原則同意了國務(wù)院農村稅費改革工作領(lǐng)導小組的主張，確定了中央對地方轉移支付辦法。

　　2002年農村稅費改革得以繼續擴大，很大程度上得益于國家財政狀況好轉�！板X(qián)是一個(gè)主要因素�！标愬a文說(shuō)。

　　2002年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好2002年擴大農村稅費改革試點(diǎn)工作的通知》，決定河北、內蒙古、黑龍江、吉林、青海、寧夏等16個(gè)省(市、自治區)為2002年擴大農村稅費改革試點(diǎn)省，加上原來(lái)已經(jīng)在試點(diǎn)的省份，試點(diǎn)已有20個(gè)省(自治區、直轄市)。

　　這次改革要求做到“三個(gè)確�！保捍_保農民負擔得到明顯減輕、不反彈；確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉；確保農村義務(wù)教育經(jīng)費的正常需要。

　　取消農業(yè)稅上升為國家法律

　　2003年在農村稅費改革中也是重要的一年。

　　年初，中央農村工作會(huì )議和全國兩會(huì )相繼召開(kāi)，“三農”問(wèn)題成為最為引人關(guān)注的話(huà)題。在全國兩會(huì )上，原來(lái)只屬于學(xué)術(shù)語(yǔ)言的“黃宗羲定律”，經(jīng)過(guò)新任總理溫家寶的轉述，走出了書(shū)齋，廣為人知�！肮伯a(chǎn)黨人一定能走出黃宗羲定律的怪圈！”溫家寶的話(huà)顯示出了新一屆政府解決“三農”問(wèn)題的決心。

　　2003年4月，在溫家寶正式出任國務(wù)院總理的第十六天，新的一屆中央政府就召開(kāi)了全國農村稅費改革試點(diǎn)工作電視電話(huà)會(huì )議，會(huì )上他宣布：“中央決定，今年農村稅費改革試點(diǎn)工作在全國范圍推開(kāi)。這是深化農村改革、促進(jìn)農村發(fā)展的一項重大決策�！�

　　隨后，新任財政部長(cháng)金人慶在接受采訪(fǎng)時(shí)也表示：城市要反哺農村，工業(yè)要反哺農業(yè)。農村要全部享受公共財政也一時(shí)還做不到，為使國民收入分配格局向著(zhù)更加有利于農業(yè)、農村和農民的方向調整，中央已經(jīng)確定，今后文、衛、教方面的支出增量要重點(diǎn)投向農業(yè)！

　　2004年和2005年，改革進(jìn)一步提速。

　　2004年，溫家寶在政府工作報告中宣布，自2004年起“逐步降低農業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，五年內取消農業(yè)稅”。僅2004年，中央財政為支持農村稅費改革，拿出396億元用于轉移支付，全國農稅負擔平均減輕30%。而此時(shí)，農業(yè)稅在全國財政收入中的比重已經(jīng)不足1%。

　　至2005年底，中央財政為此新增支出140億元，用于這方面的支出總額達到664億元。有28個(gè)省份已全部免征農業(yè)稅，另外3個(gè)省份即河北、山東、云南也已經(jīng)將農業(yè)稅降到了2%以下，并且在這三個(gè)省中也有210個(gè)縣免征了農業(yè)稅。因此，2005年農業(yè)稅在全國財政收入中所占比重已經(jīng)微乎其微。農業(yè)稅已經(jīng)名存實(shí)亡，原定5年取消農業(yè)稅的目標，3年就要實(shí)現。

　　安徽省宣布了2005年全面免除農業(yè)稅�！白詮谋P(pán)古開(kāi)天地，不收皇糧第一回”，李永林請人寫(xiě)了一副春聯(lián)�！稗r業(yè)稅沒(méi)有了，村里還發(fā)幾十元糧補款”。

　　盡管?chē)鴦?wù)院已經(jīng)決定減征和免征農業(yè)稅，但只有全國人大及其常委會(huì )才有權徹底取消農業(yè)稅。2005年12月，十屆全國人大常委會(huì )第十九次會(huì )議審議了廢止農業(yè)稅條例的決定草案。委員們取得了高度一致，新中國實(shí)施了近50年的農業(yè)稅條例被依法廢止，這項惠農政策正式上升為國家法律。

　　然而，改革也許才剛剛起步。在何開(kāi)蔭當年的設想里：首先，農村稅務(wù)改革除了要財政部修改和完善稅改方案，使之能帶動(dòng)其他改革，糧食部門(mén)要制訂新的糧食購銷(xiāo)政策并進(jìn)行體制改革；教育部要修訂義務(wù)教育法并由各省制定實(shí)施細則；公安部要制定農村戶(hù)籍制度的改革方案；人事部要制定鄉鎮機構改革的方案；農業(yè)部制定農村科技體制改革的方案；由民政部制定村級機構和農民社會(huì )保障方案；由衛生部計生部門(mén)制定農村公共衛生以及醫療保障體系的改革方案；環(huán)保與國土資源部結合農業(yè)部制定出土地制度的改革方案，并創(chuàng )建市場(chǎng)經(jīng)濟的微觀(guān)主體。

　　“這是一場(chǎng)十分復雜而又深刻的社會(huì )變革�！焙伍_(kāi)蔭說(shuō)。