中國農村“低�！甭肪�(xiàn)圖

　　從開(kāi)始試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)，中國農村低保政策走過(guò)了近15年時(shí)間。這一過(guò)程見(jiàn)證了中國國力的日益增強，也顯示了中共對民生政策的日益重視

　　本刊記者/王全寶

　　從2007年開(kāi)始，每到月底，家住黑龍江省依安縣中心鎮年過(guò)6旬的村民楊福軍都要拿上存折，到鎮上的農村信用社支取95元的農村居民最低生活保障金。

　　“95元夠我每月買(mǎi)點(diǎn)米面的了，只不過(guò)現在物價(jià)上漲，感覺(jué)這點(diǎn)錢(qián)確實(shí)有點(diǎn)緊，如果能再多補助一些就更好了！”盡管楊福軍有些不滿(mǎn)足，但也著(zhù)實(shí)感受到最低生活保障政策給他帶來(lái)的實(shí)惠。

　　與楊福軍一樣，全國農村居民目前都受惠于此項政策。但他們不了解的是，這項以農村貧困人口為扶持對象的社保政策從試點(diǎn)到全面推行曾用了近15年時(shí)間。

　　試點(diǎn)的波折

　　上個(gè)世紀90年代初，山西省左云縣率先建立農村低保試點(diǎn)。此外，早在1994年上海也在3個(gè)區建立了農村低保試點(diǎn)。

　　“中央鼓勵各地積極試點(diǎn)，但是在財政上并沒(méi)有給予一定的支持，各地積極性并不是很高”。 曾在民政部社會(huì )福利與社會(huì )進(jìn)步研究所社會(huì )保障研究室工作過(guò)、現任中國社會(huì )科學(xué)院社會(huì )政策研究中心秘書(shū)長(cháng)唐鈞回憶說(shuō)。

　　為此，1996年，民政部印發(fā)《關(guān)于加快農村社會(huì )保障體系建設的意見(jiàn)》，鼓勵各地要積極試點(diǎn)，穩步推進(jìn)。并指出：“凡開(kāi)展農村社會(huì )保障體系建設的地方，都應該把建立最低生活保障制度作為重點(diǎn)，即使標準低一點(diǎn)，也要把這項制度建立起來(lái)�！�

　　但到1998年前后，各地進(jìn)行的農村低保試點(diǎn)實(shí)際上已經(jīng)處于停頓狀態(tài)。民政系統一位不愿具名人士透露，其中一個(gè)原因是地方執行不力，“當時(shí)的文件并未明確到底由哪級財政負責”。

　　“當時(shí)搞試點(diǎn)的地方，中央財政是不掏錢(qián)的，是地方財政和鄉村集體共同負擔。有些地區，由于村集體經(jīng)濟已經(jīng)解體，于是將費用轉嫁給農民，加重了農民負擔�！鄙鲜鋈耸勘硎�。

　　2003年3月初，民政部向各地民政系統下發(fā)文件，要求各地對特困農民人口進(jìn)行全面排查。排查的對象主要是無(wú)勞動(dòng)能力者、無(wú)經(jīng)濟來(lái)源、無(wú)法定贍養人或撫養人的孤寡人員家庭，以及因殘或缺乏勞動(dòng)力致貧或因災害或大病致貧的農村特困人口。

　　民政部的這一舉措在當時(shí)引起輿論揣測，認為是在為下一步中央出臺有關(guān)農村最低生活保障的政策尋找依據。

　　結果直到2004年初也沒(méi)見(jiàn)新政策出臺�！霸从诜N種原因，農村低保政策當時(shí)在農村并沒(méi)有能夠發(fā)展成為可行的社會(huì )政策�！碧柒x感嘆說(shuō)。

　　但是，在農村是否該全面推行農村居民最低生活保障制度的爭論已經(jīng)引起各方關(guān)注。

　　2003年7月，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的“完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制”研究報告建議，應加快推進(jìn)農村居民最低生活保障制度建設�！霸谶@方面，基本不存在經(jīng)濟能力限制，更多的是政府決策及制度調整問(wèn)題”。

　　“擔心中央財政受不了！”

　　以農村貧困人口為扶持對象，中央除在農村推行最低生活保障制度試點(diǎn)外，另一項就是扶貧開(kāi)發(fā)政策。但伴隨著(zhù)扶貧政策瓶頸的到來(lái)，推行農村低保政策已勢在必行。

　　上世紀80年代中期，中國啟動(dòng)了有組織的開(kāi)發(fā)性扶貧計劃。根據當時(shí)統計數據顯示：通過(guò)開(kāi)發(fā)性扶貧，農村貧困人口從1985年的1.25億減少到2002年底的2820萬(wàn)。

　　一直從事農村扶貧的理論與政策研究的中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所工作的吳國寶到上個(gè)世紀末，愈發(fā)感覺(jué)由于農村社會(huì )經(jīng)濟狀況發(fā)生了根本變化，以集體經(jīng)濟為依托的農村社會(huì )保障體系正在逐漸解體。

　　“在農村，以土地為基本手段的生活保障體系被削弱，有些農民的貧困問(wèn)題日趨變得嚴重起來(lái)�！眳菄鴮毥忉尫Q(chēng)，剩余的2820萬(wàn)農村貧困人口主要是缺乏正常的勞動(dòng)能力或基本生存條件的。

　　據當時(shí)有關(guān)部門(mén)統計，在上述的2820萬(wàn)人中，有560萬(wàn)人為五保戶(hù)(占20%)， 979萬(wàn)人為殘疾人口(占35 %)，800萬(wàn)人(占28%)居住在不適宜人類(lèi)生存、條件惡劣的地區，最終需要搬遷移民的。

　　“剩下的未獲溫飽人口中，有相當大部分也是患有長(cháng)期慢性疾病或體弱多病喪失或部分失去正常勞動(dòng)能力的。對這幾部分人口繼續沿用開(kāi)發(fā)性扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難從根本上解決問(wèn)題�！眳菄鴮氄f(shuō)。

　　根據當時(shí)統計：盡管2000年以后政府用于農村扶貧開(kāi)發(fā)的資金投入大幅增長(cháng)，但農村絕對貧困人口減少的速率在不斷下降。

　　“這說(shuō)明，繼續沿用扶貧方式，對于減少剩余農村貧困人口的溫飽問(wèn)題可能功效甚小。也就是說(shuō)，要全面解決這些人的溫飽問(wèn)題不得不另辟蹊徑�！眳菄鴮毞治霎敃r(shí)的背景。

　　2003年，亞洲開(kāi)發(fā)銀行駐中國代表處任首席經(jīng)濟學(xué)家的湯敏以及做咨詢(xún)專(zhuān)家的吳國寶開(kāi)始關(guān)注并思考，如何救助缺乏正常勞動(dòng)能力或基本生存條件的農村貧困人口。

　　不久，亞洲開(kāi)發(fā)銀行駐中國代表處邀請吳國寶幫助起草“關(guān)于建立低保制度全面解決農村溫飽問(wèn)題的建議”，于2004年年初被刊出。

　　該建議指出：建立農村“低�！敝贫�，全面解決未獲溫飽貧困人口問(wèn)題。

　　建議出來(lái)后不久，亞洲開(kāi)發(fā)銀行駐中國代表處曾邀請相關(guān)部委就該“建議”進(jìn)行座談，其中民政部對該“建議”尤為關(guān)注。

　　“在座談會(huì )上，當時(shí)爭議的焦點(diǎn)是：如果全面推行農村低保制度，有關(guān)部委擔心中央財政是否受得了？”吳國寶說(shuō)。

　　“該建議起初最先在亞行內部刊物上以中英文發(fā)表，不久，這份建議在業(yè)界引起了很大轟動(dòng)，為之后的農村低保制度的建立起到了推波助瀾的作用”。吳國寶透露說(shuō)，該建議通過(guò)相關(guān)渠道送達中央高層。

　　繼續完善保障體系

　　2004年的中央一號文件提出“有條件的地方，要探索建立農民最低生活保障制度”。

　　2005年中央一號文件又提出“有條件的地方，要積極探索建立農村最低生活保障制度”，再到十六屆六中全會(huì )提出“逐步建立農村最低生活保障制度”。

　　2006年12月中央農村工作會(huì )議和2007年中央1號文件明確提出，“在全國范圍建立農村最低生活保障制度，各地應根據當地經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助”。

　　2007年的兩會(huì )上，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出：“今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度�！�

　　當年6月26日，國務(wù)院召開(kāi)在全國建立農村最低生活保障制度工作會(huì )議，副總理回良玉在會(huì )上強調：今年要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發(fā)放到戶(hù)。

　　7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求當年在全國建立農村最低生活保障制度。

　　2007年底，民政部宣布農村低保全面建制，實(shí)現了農村低保制度城鄉全覆蓋。

　　五年過(guò)去，最新的民政部統計數據顯示，截至2012年6月底，全國農村居民最低生活保障金平均標準為每人每月159元，比五年前增長(cháng)了127.1%。

　　中共中央總書(shū)記胡錦濤在十八大報告中提出，2020年要建成覆蓋城鄉的社會(huì )保障體系�！耙獔猿秩�覆蓋、�；�本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動(dòng)性、保證可持續性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系�！�