上書(shū)
“尊敬的國務(wù)院法制辦：目前我國執行的一系列戶(hù)籍管理政策是公安部頒布的部門(mén)規章和規范性文件規定的，我們認為，其中大多數違反了1958年全國人大常委會(huì )通過(guò)的《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》——目前我國唯一一部最高層級的戶(hù)口管理專(zhuān)門(mén)法律�！�8月15日下午，一份由北京正海律師事務(wù)所律師程海領(lǐng)銜、28名普通公民簽名的公民建議書(shū)，通過(guò)特快專(zhuān)遞，寄往國務(wù)院法制辦。他們建議，國務(wù)院在當前進(jìn)行的新中國建立以來(lái)第五次行政法規規章全面清理工作中，對公安部頒布的有關(guān)戶(hù)口管理的部門(mén)規章和規范性文件進(jìn)行全面審查，對違反上位法的規章文件，予以撤銷(xiāo)或宣布廢止。
今年4月中旬，在北京工作了4年的安徽合肥人程海，因為無(wú)法將戶(hù)口從合肥遷往北京，分別在合肥和北京起訴當地公安部門(mén)，要求公安部門(mén)依法為他辦理遷出、遷入戶(hù)口。之后，北京市昌平區人民法院裁定不予受理，北京市東城區人民法院和合肥市廬陽(yáng)區人民法院分別受理了此案。(本報曾作報道)
“促使我向國務(wù)院提出審查清理建議的，是4月份北京市公安局和昌平區公安分局拒絕我的遷移戶(hù)口申請的書(shū)面回復，以及7月26日庭審中被告合肥市公安局廬陽(yáng)分局拿出的幾份公安部的部門(mén)規章和紅頭文件�！背毯８嬖V記者。7月26日，他同合肥市公安局廬陽(yáng)分局在廬陽(yáng)區人民法院對簿公堂。
訴訟
當天的庭審中，程海認為，要弄清自己是否具備遷移戶(hù)口的條件，首要問(wèn)題是，要明確自己的經(jīng)常居住地到底是在北京，還是在合肥。如果在北京，被告就應當為自己辦理戶(hù)口遷出手續。
程海認為，自己的經(jīng)常居住地是北京。根據《戶(hù)口登記條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”)的規定，公民應當在經(jīng)常居住地登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口；公民因私事離開(kāi)常住地外出、暫住時(shí)間超過(guò)三個(gè)月的，應當向戶(hù)口登記機關(guān)申請延長(cháng)時(shí)間或者辦理遷移手續。經(jīng)常居住地，是條例規定戶(hù)口登記地的唯一條件。
“我在北京長(cháng)期工作居住，已遠遠超過(guò)3個(gè)月，按照條例規定，我的經(jīng)常居住地早已是北京市，我早已是北京市常住人口，因此我應當將常住戶(hù)口遷往北京�！背毯Ｕf(shuō)。
對程海的說(shuō)法，代表被告廬陽(yáng)公安分局出庭應訴的兩名代理人表示，“沒(méi)有準遷證，就不能辦理戶(hù)口遷出手續”。他們的依據是國務(wù)院批轉的《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規定》以及《公安部關(guān)于啟用新的戶(hù)口遷移證、戶(hù)口準遷證的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公安部規定”)。北京公安機關(guān)則答復說(shuō)，依據公安部規定，程海必須有配偶或直系親屬在京，才能遷戶(hù)入京。
在程海給記者發(fā)來(lái)的資料中，合肥市公安局廬陽(yáng)分局在答辯狀中稱(chēng)，公安部規定，戶(hù)口準遷證的使用范圍包括“凡跨市縣范圍的戶(hù)口遷移”，“對需要辦理準遷手續的戶(hù)口遷移，遷出地戶(hù)口登記機關(guān)應當憑遷入地公安機關(guān)簽發(fā)的戶(hù)口準遷證辦理戶(hù)口遷出手續，遷入地戶(hù)口登記機關(guān)憑戶(hù)口遷移證和戶(hù)口準遷證辦理落戶(hù)手續”�！豆膊筷P(guān)于處理戶(hù)口遷移的規定》也強調，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制，同時(shí)還明確規定“從小市遷往大市的，都必須向遷入地派出所申請，經(jīng)派出所查實(shí)有關(guān)情況，一律報遷入地的市、縣公安局審批”。
法院沒(méi)有當庭對此案作出判決，在訴訟開(kāi)始之前，程海查找了條例和公安部有關(guān)戶(hù)籍管理的一系列部門(mén)規章和紅頭文件。
詳細閱讀條例后，程海認為，條例的立法目的是政府掌握人口信息，以便提供管理服務(wù)。條例主要規定了建立全國統一的居民戶(hù)口登記制度，沒(méi)有農業(yè)和非農業(yè)戶(hù)口之分；常住戶(hù)口應當登記在經(jīng)常居住地(常住地)，常住地變更時(shí)應隨時(shí)遷移戶(hù)口，在暫住地居住超過(guò)3個(gè)月，應當遷移戶(hù)口；戶(hù)口遷移基本自由。
呼吁
在建議書(shū)中，程海等28人列舉了目前正在執行的公安部制定的部門(mén)規章和紅頭文件，主要有1963年按照是否吃國家計劃供應的商品糧，把全國統一的居民常住戶(hù)口分割成農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的文件；《國務(wù)院批轉〈公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規定〉的通知》；《公安部關(guān)于啟用新的戶(hù)口遷移證、戶(hù)口準遷證的通知》；《國務(wù)院批轉公安部關(guān)于解決當前戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的通知》以及公安部貫徹該通知的通知［公通字(1998)65號］等，以及之后規定有配偶和直系親屬有該地戶(hù)口才能遷移的文件。
“這些部門(mén)規章和紅頭文件分別屬于越權立法、非法設立戶(hù)口類(lèi)型、改變法定的戶(hù)口遷移登記條件和嬰兒出生戶(hù)口登記條件、擴大公安部門(mén)對戶(hù)口遷出審批范圍、違法授權地方政府設定戶(hù)口遷移條件，與上位法《戶(hù)口登記條例》主要內容嚴重抵觸，實(shí)際上廢止了《戶(hù)口登記條例》�！背毯Ｔ诮ㄗh書(shū)中說(shuō)。
程海認為，我國的戶(hù)籍制度是《戶(hù)口登記條例》規定的，核心是隨經(jīng)常居住地的變動(dòng)及時(shí)遷移戶(hù)口，準確及時(shí)地掌握全國(常住)人口信息，并據此制定政府公共政策，保證了每個(gè)公民自由遷移戶(hù)口。常住戶(hù)口是公民身份的證明和人口信息資料，因此，應當隨人自由遷移，人戶(hù)分離會(huì )導致人口信息失真，失去立法和戶(hù)口登記的意義。如果需要修改，也應由全國人大或全國人大常委會(huì )進(jìn)行，沒(méi)有人大授權，公安部和國務(wù)院立法部門(mén)都沒(méi)有這個(gè)權力。
程海估計，像他這樣在北京人戶(hù)分離的大約有400萬(wàn)人，全國算起來(lái)應該在2億上下。如果加上異地人戶(hù)分離產(chǎn)生的子女分離、夫妻分居等，受現行戶(hù)籍政策影響的總人口應該在5億以上。(王亦君）
