不久前，一則新聞吸引了人們的眼球：因戶(hù)口遷入北京遭拒，在北京工作的安徽籍律師程海分別將老家安徽省合肥市廬陽(yáng)區公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭，要求兩者為他辦理異地戶(hù)口自由遷移手續。
像這樣將戶(hù)口問(wèn)題訴諸法律的，只是極端案例。作為一個(gè)社會(huì )關(guān)注焦點(diǎn)，任何有關(guān)戶(hù)籍的話(huà)題，都能撥動(dòng)大眾的心弦。
在中南大學(xué)行政管理學(xué)院院長(cháng)李建華教授看來(lái)，戶(hù)籍改革之所以如此受人關(guān)注，說(shuō)明此事已經(jīng)成為一個(gè)事關(guān)公眾利益的基本社會(huì )問(wèn)題。我國現行的戶(hù)籍管理制度有利也有弊，從現階段的社會(huì )發(fā)展形勢來(lái)看，這一政策的弊端在擴大，益處在縮小。因此，有必要對這一制度進(jìn)行大幅度改革。
事實(shí)上，早在14年前，戶(hù)籍制度已確立了城鄉“一元”的改革方向。
一：“二元”戶(hù)籍分割 城鄉壁壘森嚴
背景：1958年1月，《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》正式實(shí)施。自此，中國形成了農村戶(hù)口和城市戶(hù)口“二元結構”的戶(hù)籍管理體制。隨之而來(lái)的，是附著(zhù)在其上的權利和保障的差別。
“寧要城市一張床，不要鄉村一所房�！�
現行戶(hù)籍管理制度是在上世紀50年代建立起來(lái)的，將我國劃分為城市和鄉村的二元社會(huì )，將中國人劃分為“農業(yè)戶(hù)口”和“非農業(yè)戶(hù)口”兩個(gè)群體�！岸睉�(hù)籍制度，給城鄉之間帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟差異。
客觀(guān)來(lái)說(shuō)，現行戶(hù)籍管理制度曾在國家社會(huì )管理中起到了不可替代的作用，是特定時(shí)代下的特殊產(chǎn)物。而隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展，現行的戶(hù)籍制度的弊端，更是顯而易見(jiàn)：
作為計劃經(jīng)濟時(shí)代的產(chǎn)物，現行戶(hù)籍制度阻礙了城市的發(fā)展和農業(yè)現代化，不利于我國農業(yè)人口城市化順利進(jìn)行；“人戶(hù)分離”的大量存在，也極大地增加了對人口進(jìn)行精確管理的難度。此外，戶(hù)口遷移規定過(guò)死，難以滿(mǎn)足公民正常遷移的需要。
在全國政協(xié)委員楊春興看來(lái)，現行戶(hù)籍制度的另一個(gè)突出問(wèn)題是多種社會(huì )福利待遇的不合理附加。
他認為，以戶(hù)口登記為依據，城鄉分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì )保障等行政管理工作，給戶(hù)籍管理附加了過(guò)多的不合理社會(huì )管理功能，使戶(hù)籍登記失去了本來(lái)面目。
“同命不同價(jià)”的悲劇，根源也在此：依據相關(guān)司法解釋的規定，即使是在同一起交通事故中受到同樣的傷害，但因為受害人的戶(hù)籍身份不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮居民相差幾倍。
李建華的看法則更進(jìn)一步。
他認為，從源頭看，戶(hù)籍和國籍一樣，都是人們?yōu)榱松鐣?huì )秩序這一公共利益，不得已選擇犧牲部分自由的結果。既然這一社會(huì )管理手段是“兩害相權取其輕”的選擇結果，那么在具體執行過(guò)程中，管理者本應秉持竭力避免和減輕害處的理性。但問(wèn)題恰恰在于，這一理性長(cháng)期以來(lái)被有意無(wú)意地忽略甚至漠視了。正因如此，我國戶(hù)籍管理政策經(jīng)歷了幾十年演變之后，非但沒(méi)有剝離一些戶(hù)籍外因素，反而逐漸增加了各種因素。一些地方的政策，如投資和戶(hù)籍掛鉤等等，就是“戶(hù)籍萬(wàn)能”思想的結果。
二：改革條件已備 十二省份“試水”
背景：今年兩會(huì )上，公安部承諾，將會(huì )同有關(guān)部門(mén)抓緊對《公安部關(guān)于進(jìn)一步改革戶(hù)籍管理制度的若干意見(jiàn)(送審稿)》進(jìn)行修改完善，加緊《戶(hù)籍法》的立法調研工作，力促早日出臺。
李建華認為，如果說(shuō)過(guò)去50年間，現行的戶(hù)籍管理政策尚為我國的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展作出了一定的貢獻，有其合理性的一面，那么事到如今，這一政策已經(jīng)成為阻礙我國生產(chǎn)力發(fā)展的因素，應當予以改革，更重要的，這一改革的條件已經(jīng)基本成熟。
在李教授看來(lái)，改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國城市和小城鎮的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展突飛猛進(jìn)，為吸納更多的農村富余勞動(dòng)力奠定了基礎。而允許城鎮中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶(hù)，并不構成對城市發(fā)展的影響和沖擊。同時(shí)，與農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動(dòng)保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了明顯進(jìn)展，為全面推進(jìn)戶(hù)籍制度改革提供了有利條件。
李建華提出，戶(hù)籍管理制度改革應以承認和尊重人的自由為理性基礎，還原戶(hù)籍管理的本來(lái)意義，變管理為服務(wù)，堅持“人戶(hù)實(shí)際結合”的服務(wù)原則，防止戶(hù)籍制度成為權力部門(mén)“搭車(chē)”的平臺，最終實(shí)現戶(hù)籍制度的單一性、服務(wù)性和信息化目標。
事實(shí)上，近年來(lái)各種改革也在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。
國家1992年就成立戶(hù)籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶(hù)籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業(yè)、非農業(yè)二元戶(hù)口性質(zhì)，統一城鄉戶(hù)口登記制度；實(shí)行居住地登記戶(hù)口原則，以具有合法固定住所、穩定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎為基本落戶(hù)條件，調整戶(hù)口遷移政策”的改革目標。
各地的改革，也早已在進(jìn)行之中。河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個(gè)省、自治區、直轄市近年來(lái)取消了農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)劃分，統一了城鄉戶(hù)口登記制度，統稱(chēng)為居民戶(hù)口。為推動(dòng)改革政策的順利實(shí)施，12個(gè)省、自治區、直轄市公安機關(guān)主動(dòng)配合民政、勞動(dòng)保障、計劃生育、教育等部門(mén)調整相關(guān)配套的經(jīng)濟社會(huì )政策。
而在前不久召開(kāi)的全國治安工作會(huì )議上，公安部宣布，我國將大力推進(jìn)以建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度為重點(diǎn)的戶(hù)籍管理制度改革，逐步取消農業(yè)戶(hù)口、非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)，實(shí)現公民身份平等。
除此之外，我國還將以具有合法固定住所為基本落戶(hù)條件，進(jìn)一步調整戶(hù)口遷移政策，促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉移；完善暫住戶(hù)口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶(hù)的條件限制，解決群眾的實(shí)際困難。
對暫住證制度的改革，上海、重慶、沈陽(yáng)、成都等地走在前面。他們實(shí)行居住證制度，保證領(lǐng)取居住證的流動(dòng)人口與當地居民在納稅等方面履行同等義務(wù)的同時(shí)，享有市民待遇，促進(jìn)流動(dòng)人口融入當地生活。
三：難在配套改革 必須穩妥推進(jìn)
背景：很多地方的戶(hù)籍改革，因為相關(guān)配套沒(méi)有跟上，無(wú)力承擔附加在戶(hù)口上的諸多福利而緊急叫停。例如，鄭州市在2003年宣布入戶(hù)政策完全放開(kāi)、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶(hù)口，但一年之后卻以“暫緩人口激增帶來(lái)的城市壓力”為由，踩了“急剎車(chē)”。
改革在轟轟烈烈地進(jìn)行，效果似乎不盡如人意。
許多地方，農民有了和城里人一樣的“居民戶(hù)口”后卻發(fā)現，教育、醫療保障、就業(yè)等卻沒(méi)有隨之“升級”，有了進(jìn)城的“門(mén)票”卻享受不到“市民待遇”。
城里人也有怨言：戶(hù)口一放開(kāi)，龐大的農民涌進(jìn)城，城市就真正變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來(lái)分我們的“蛋糕”嗎？
改革步伐快的地方政府也很頭疼：放寬城市戶(hù)口限制，大量農村人口涌入城市，不但增加了人口管理的難度，還大大增加了城市的容量。如果完全放開(kāi)，城市肯定會(huì )“不堪重負”。
李建華認為，戶(hù)籍改革多年來(lái)進(jìn)展不大，甚至有反復，正是戶(hù)籍制度改革的復雜性所致。戶(hù)籍制度改革涉及非常廣泛的權利與利益的再分配。單靠城市政府和戶(hù)籍的行政管理部門(mén)從技術(shù)上想辦法，不可能找到改革的正確途徑與方案。
與李建華的看法一樣，在今年的兩會(huì )上，楊春興委員提交了一份《加快戶(hù)籍制度改革消除束縛城鄉協(xié)調發(fā)展的體制性障礙》的大會(huì )發(fā)言，他認為，如果戶(hù)籍改革與經(jīng)濟社會(huì )配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶(hù)口改成一元的，沒(méi)有實(shí)際意義。國家應加快戶(hù)籍制度改革的推進(jìn)步伐，探索和制定相應的各項配套政策措施。對社會(huì )公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業(yè)，實(shí)行權利與責任、權利與義務(wù)對等。
許多有識之士還提出，對于戶(hù)籍制度改革方案的制定，除了國務(wù)院積極調研協(xié)調，還需要全國人大及其常委會(huì )發(fā)揮作用，因為戶(hù)籍制度實(shí)際上涉及公民十分要緊的權利問(wèn)題。戶(hù)籍制度是一項公共政策，其改革應該廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，而不能由相關(guān)部門(mén)“關(guān)起門(mén)來(lái)”進(jìn)行。
李建華認為，隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，并經(jīng)過(guò)多年的醞釀準備和各種形式的實(shí)驗，戶(hù)籍政策改革條件已經(jīng)基本成熟，技術(shù)上亦完全可行，現在最關(guān)鍵的問(wèn)題，就在于有關(guān)管理部門(mén)放下思想包袱，拋卻部門(mén)利益，制訂切實(shí)可行的辦法。
戶(hù)籍制度牽涉每一個(gè)人，每一個(gè)家庭。推進(jìn)戶(hù)籍這項改革，既符合大多數公民的意愿，也是落實(shí)“科學(xué)發(fā)展，共建和諧”這一社會(huì )管理目標的必要前提，應當穩妥而積極地推進(jìn)。
鏈接：戶(hù)籍管理制度
我國現行的戶(hù)籍管理制度主要由三部分組成：
一是戶(hù)口登記制度。規定城市和農村人口實(shí)行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等7項內容的戶(hù)口登記制度。
二是戶(hù)口遷移制度。我國戶(hù)口登記制度實(shí)行在常住地登記戶(hù)口的原則。公民常住地發(fā)生變化后，應將戶(hù)口遷移到現住地，即進(jìn)行戶(hù)口遷移。
三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發(fā)身份證，16周歲以下的公民可自愿申領(lǐng)身份證。(石國勝)
