近日新華社播發(fā)消息：“我國將大力推進(jìn)以建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度為重點(diǎn)的戶(hù)籍管理制度改革，逐步取消農業(yè)戶(hù)口、非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)，實(shí)現公民身份平等……記者從公安部獲悉，河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個(gè)省(自治區、直轄市)近年來(lái)取消了農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)劃分，統一了城鄉戶(hù)口登記制度，統稱(chēng)為居民戶(hù)口�！�
消息一出，引來(lái)各界紛紛關(guān)注。眾媒體在爭相報道此事的同時(shí)，更是紛紛撰文評論。然而，不少媒體的表態(tài)，都是持“謹慎樂(lè )觀(guān)”的態(tài)度：新華網(wǎng)的一篇“焦點(diǎn)網(wǎng)談”，就用“換湯不換藥”來(lái)表達對戶(hù)籍改革的擔心：“戶(hù)籍改革本身并不復雜，但附加在戶(hù)籍制度之上的相關(guān)社會(huì )經(jīng)濟政策以及由此形成的社會(huì )利益分配格局卻是錯綜復雜的。不研究解決好相關(guān)的社會(huì )經(jīng)濟政策問(wèn)題，戶(hù)籍管理制度改革將難以穩步推進(jìn)�！薄督蠒r(shí)報》的一篇評論《界限取消了，戶(hù)口歧視仍在》更是指出“人口流動(dòng)了，但戶(hù)籍無(wú)法實(shí)現完全的流動(dòng)，相應的公民權利被綁定在戶(hù)籍上無(wú)法實(shí)現充分的流動(dòng)，這樣的戶(hù)籍制度帶給人們的尷尬和痛苦，也許并不比二元結構少”……
日前，中國青年報社會(huì )調查中心與新浪網(wǎng)新聞中心聯(lián)合開(kāi)展的一項有11168人參加的調查顯示，91.7%的人認為有必要進(jìn)行戶(hù)籍改革。這充分說(shuō)明了戶(hù)籍制度的改革，乃是人心所向。但當公安部表示將大力推進(jìn)戶(hù)籍統一之時(shí)，為何又有太多人“潑冷水”？
“二元”制度：半個(gè)世紀的“堅守”
據了解，近年來(lái)，有關(guān)戶(hù)籍改革的探索，全國各地從未停歇過(guò)。但實(shí)際上，即便是前文中提到的12個(gè)省(自治區、直轄市)，也并沒(méi)能很好地解決原來(lái)的城市戶(hù)口居民和農村戶(hù)口居民的平等問(wèn)題。有的地區，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來(lái)的政策上來(lái)。
現行的城鄉分割的“二元”戶(hù)籍制度，何以成為一塊難啃的“硬骨頭”？
“我打聽(tīng)過(guò)了，換了銀川市戶(hù)口沒(méi)有什么實(shí)際意義，低保享受不了，醫保享受不了，除了孩子上學(xué)外，沒(méi)什么實(shí)惠。社會(huì )生活方面照樣受歧視�！彪m然這只是在寧夏銀川市擺水果攤的農戶(hù)董林，向《瞭望》周刊記者隨口發(fā)的牢騷，但足以點(diǎn)明了目前戶(hù)籍“一元化”改革所面臨的難題：戶(hù)籍管理被附加了過(guò)多的不合理的社會(huì )管理功能——教育、醫療、就業(yè)、住房等社會(huì )福利和社會(huì )保障的各個(gè)方面幾乎都與戶(hù)口掛鉤，戶(hù)口成了一種身份，這也使得戶(hù)籍登記失去了本來(lái)面目，更嚴重制約了戶(hù)籍管理制度改革的進(jìn)程。
可能并不是所有人都清楚：我國現行的戶(hù)籍制度，其實(shí)是依據早在1958年1月9日全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )通過(guò)的《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》實(shí)行的，距今已將近50年！《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》頒布時(shí)，我國尚處于計劃經(jīng)濟體制時(shí)期。國家為了在短時(shí)間內獲取建立現代工業(yè)體系需要的高積累，對城市勞動(dòng)力實(shí)行“低工資、高保障”，并嚴格控制城市勞動(dòng)力的數量，限制農村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)。然而，隨著(zhù)改革開(kāi)放，我國開(kāi)始逐步向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉變時(shí)，這種人為地把公民固定在原地，阻礙勞動(dòng)力自由流通、優(yōu)化配置的戶(hù)籍制度，卻被保留了下來(lái)。中國人民大學(xué)社會(huì )學(xué)系教授陸益龍，在他的一篇文章《1949年后的中國戶(hù)籍制度：結構與變遷》中這樣描述：“1978年以后，中國……把精力集中轉移到經(jīng)濟建設上去。搞好經(jīng)濟建設需要一個(gè)比較穩定的社會(huì )秩序，所以政府不敢對戶(hù)籍制度進(jìn)行大的改革，決策階層似乎認為，戶(hù)籍控制是社會(huì )穩定的必要保證；改革只能是‘微調’，或在控制中開(kāi)小‘口子’，解決某些遺留問(wèn)題�！�
于是，源自計劃經(jīng)濟時(shí)代的這種戶(hù)籍制度，與尚在發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟，“錯位”地共存了下來(lái)。然而，這種“錯位”，卻帶來(lái)了更多的問(wèn)題。
北京理工大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授胡星斗在接受本報采訪(fǎng)時(shí)指出：這種將勞動(dòng)力按照區域割裂開(kāi)來(lái)的戶(hù)籍制度，使得各地的發(fā)展變得“各自為政”起來(lái)，不同的利益集體，都關(guān)起門(mén)來(lái)，自己搞自己那一套體系，互不相通。加之國家在政策、財政投資等方面不夠均衡，不但使城鄉之間的差距越拉越大，地域之間乃至城市之間，也出現了等級化。
“寧要大城市一張床，不要鄉村一所房�！薄岸睉�(hù)籍制度半個(gè)世紀來(lái)的“堅守”，給城鄉各地之間帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟差異：在中國，最富裕的地區與最貧困的地區，人均收入相差12倍，存款相差16倍。而伴隨著(zhù)這個(gè)懸殊的數字，則是無(wú)數的悲�。簩O志剛慘死他鄉，王斌余鋌而走險……而戶(hù)籍制度年齡最小的受害者，是一個(gè)僅在這個(gè)世界活了43天的男嬰——據《法制日報》2006年8月18日報道：孩子的父親劉瑞良，因為沒(méi)法上北京戶(hù)口，親手摔死了自己的骨肉�！叭绻⒆由喜涣藨�(hù)口，會(huì )受到歧視……與其這樣，還不如讓孩子早點(diǎn)解脫……”劉瑞良在法庭上的如此“解釋”，令人觸目驚心。
“一元”復始：為進(jìn)一步戶(hù)改提供了法律依據
戶(hù)籍制度及其多年來(lái)累積的矛盾，已經(jīng)成了當前社會(huì )發(fā)展不能承受之痛，也令各地的決策層進(jìn)退兩難：城鄉差距已經(jīng)十分顯著(zhù)，一下子統一戶(hù)口，政府擔心吃不消；但若維持不變，也只是消極地等待矛盾繼續拉大而已�！斑@實(shí)際上成了惡性循環(huán)�！焙嵌方淌谡f(shuō)。
而正由于困難重重，此次公安部稱(chēng)將大力推進(jìn)的戶(hù)籍制度改革，被一些評論認為其“形式大于實(shí)質(zhì)”。不過(guò)，與這些評論相比，學(xué)者們的評價(jià)則要積極得多。
陸益龍教授在接受本報采訪(fǎng)時(shí)表示：雖然公安部稱(chēng)目前改革“時(shí)機成熟”，但他認為戶(hù)籍改革“任何時(shí)候其實(shí)都是成熟的”：“現在全世界，只有中國、朝鮮和貝寧3個(gè)國家依然采用嚴格控制人口流動(dòng)的戶(hù)籍管理制度。世界上絕大多數國家在讓人口流動(dòng)方面都做得很好，說(shuō)明他們的體系很成熟，我們國家可以充分借鑒！”陸教授還認為：戶(hù)籍制度的改革，必將牽扯到行政管理、國家操作系統的改革，也是對國家體制改革的一個(gè)推動(dòng)。
不過(guò)，陸益龍教授也認為：想要一下子消除目前城鄉戶(hù)籍間的不平等，也只是一種“烏托邦”。對于此次公安部的表態(tài)，他認為其最大的意義在于：它將實(shí)現過(guò)去的城市戶(hù)口和農村戶(hù)口在法理意義上的平等，為戶(hù)籍管理制度的進(jìn)一步改革，提供了法律依據。
胡星斗教授則是從經(jīng)濟的角度看待這個(gè)問(wèn)題：“市場(chǎng)經(jīng)濟是鼓勵人口流動(dòng)以便于資源配置�！彼�認為，將戶(hù)籍統一成為“居民戶(hù)口”，只是這個(gè)漫長(cháng)過(guò)程的第一步。其意義更多是一個(gè)表態(tài)——在形式上宣示以人為本，重視平等、公平的時(shí)代的到來(lái)。但戶(hù)籍改革要想達成最終目標，還需要一個(gè)十分漫長(cháng)的過(guò)程。
“除了取消城鄉差別之外，更應該保證公民的自由流動(dòng)。所以，我國的戶(hù)籍制度改革，我認為應該分‘三步走’�！焙淌谡f(shuō)，“第一步就是在形式上將戶(hù)口‘一元化’，統一成為居民戶(hù)口。第二步，應該是逐步取消暫住證、居住證等形式的證件，以實(shí)現居民在全國范圍內的自由流動(dòng)；最后一步——也是更為艱難、漫長(cháng)的一步，就是教育、醫療、社會(huì )保障等待遇的全國統一�！�
“這3個(gè)步驟并不是獨立的，是可以齊頭并進(jìn)的。我的排序，是按照難易程度來(lái)的�！焙淌诮忉屨f(shuō)。
突破性意義
其實(shí)，對于胡星斗教授按照難易程度排列的戶(hù)籍改革“三部曲”，有關(guān)部門(mén)早已深有體會(huì )。
國家發(fā)展改革委小城鎮改革發(fā)展中心副主任袁崇法在接受新華社“新華視點(diǎn)”記者采訪(fǎng)時(shí)就表示：“戶(hù)改”一直在往前走，目前與財政和社會(huì )福利聯(lián)系不大的、容易的大都改了，剩下的都是“硬骨頭”！
但實(shí)際上，就是對于這些“硬骨頭”，專(zhuān)家表示，目前依然有不少可以下手的途徑。
比如，對于“暫住證”、“居住證”的撤銷(xiāo)，有人擔心可能會(huì )導致大量人口涌入大城市，胡星斗教授就認為“沒(méi)有必要擔心”：“從目前的情況看，你像北京，生活成本這么高，他來(lái)了也沒(méi)意義啊。在北京生存不下去的，自然就會(huì )走了�！�
陸益龍教授則認為，取消各種限制人口流入的證件，讓農村人口進(jìn)入城市，將會(huì )有利于我國的城市化進(jìn)程，尤其是對中小城市的發(fā)展會(huì )起到很大的推動(dòng)作用：“我國目前的城市化只有40%，而理想狀態(tài)應該到80%～90%。一些中小城市和大城市的周邊衛星城的發(fā)展，還有很大潛力。而這些城市發(fā)展起來(lái)，吸納農村人口的能力將是相當可觀(guān)的�！�
陸教授還指出：當前，城市居民為國家GDP增長(cháng)的貢獻約是農村居民的3～5倍，可見(jiàn)農村人口的大量城市化，也將對國家也是大有益處的。
面對現在已經(jīng)形成的地區間的經(jīng)濟差異可能帶來(lái)的問(wèn)題，兩位專(zhuān)家都表示：我國的財政投資應該更均衡，投資需要更制度化、規范化。目前，現在經(jīng)濟發(fā)展最重要的土地和資本都控制在政府手中，沒(méi)有市場(chǎng)化。而財政投入權力主要在官員，其隨意性過(guò)大，造成了投資的不平衡和城市的等級化�！拔覀儜摻梃b一下發(fā)達國家的經(jīng)驗�！焙嵌方淌诮榻B說(shuō)，在發(fā)達國家，政府保障平衡投資是靠議會(huì )或者財政委員會(huì )的民主決策，投票決定方案的，“這樣可以保證把投資涌到最需要扶持的地方去，而不是讓少數地區過(guò)度膨脹�！�
關(guān)于縮小地區間差異，胡教授還提到了“財政轉移支付制度”這個(gè)“法寶”：“比如在德國，若某州的居民平均稅收額只相當于全國居民平均稅收額的95%以下，那么該州就會(huì )被列為貧困州，可以得到來(lái)自富裕州的轉移支付�！焙淌诮榻B說(shuō)，在發(fā)達國家，財政轉移支付制度能保證各地區之間的貧富差距不會(huì )超過(guò)1倍。而中國目前，恰恰缺少一個(gè)規范的財政轉移支付制度。
而對于居民的醫療、教育、社保體系等，胡星斗教授建議“應該是建立一個(gè)全國統一的身份證管理系統”：“就像歐洲那樣，為每個(gè)公民建立一個(gè)以身份證為基礎的電子檔案，包括信用記錄、犯罪記錄等等。在此基礎上，可以用一個(gè)身份證就代替原來(lái)戶(hù)口本、身份證、暫住證等功能。而且還可以將教育、醫療、保險記錄等跟著(zhù)戶(hù)口自由流動(dòng)，到了哪兒都能保證得到相關(guān)保障�！焙淌诮榻B說(shuō)，現在由于各地處于各自為政的割裂狀態(tài)，社保、身份系統等都是各搞各的。因此限制了農民工的流動(dòng)——因為你走了，你這邊交的醫療保險等就都白交了。
然而，目前戶(hù)籍制度改革，還面臨著(zhù)一個(gè)最大的阻力——來(lái)自城市居民的反對。
“這很正常，因為他們是既得利益者�！标懸纨埥淌谥赋�，戶(hù)口、籍地、身份和權益及地位相結合的社會(huì )分層體制，強化了地緣意識，在人們的社會(huì )認同中增添了戶(hù)籍邊界。助長(cháng)了地緣群體和地方保護主義的勢力。更為重要的是：目前，相關(guān)政策的制定者，都是來(lái)自城市戶(hù)口的，“他們很難真正設身處地為農民考慮問(wèn)題�！�
“《物權法》中‘禁止城市居民購買(mǎi)農村宅基地’一項被刪除，是個(gè)好現象。實(shí)際上，戶(hù)籍制度的改革，應該是鼓勵城鄉居民之間的雙向流動(dòng)的！”胡教授說(shuō)，“在國外，也有很多有錢(qián)的人住在農村嘛。城里人到農村去，能帶動(dòng)當地的發(fā)展，那是再好不過(guò)了�！�
有句古話(huà)叫做“一元復始，萬(wàn)象更新”。而套用在當下的中國來(lái)說(shuō)，“一元”戶(hù)籍的復始，只是打破被過(guò)去的城鄉分割戶(hù)籍制度半個(gè)世紀以來(lái)的禁錮的開(kāi)始，還需要過(guò)去附加在戶(hù)口上的教育、醫療、就業(yè)、住房等社會(huì )福利和社會(huì )保障的各個(gè)方面的“更新”，使其成為全民共享的公共資源。這個(gè)過(guò)程是艱苦的，但其意義也是深遠的：中國要想更好地發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟，還面臨著(zhù)種種制度上的難題。而作為市場(chǎng)經(jīng)濟正常發(fā)展的一個(gè)標志，戶(hù)籍制度的改革，無(wú)疑是具有“突破性”意義的。從這個(gè)“突破口”入手，可以“更新”的，又何止“萬(wàn)象”？ (王學(xué)良)
