所謂土地出讓?zhuān)侵竾覍型恋厥褂脵嘣谝欢晗迌瘸鲎尳o土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。它是土地進(jìn)入土地一級市場(chǎng)法定的主要途徑。
由于土地具有增值功能，且屬于不可再生資源，按照市場(chǎng)供求規律，土地供給的稀缺性與需求的無(wú)限性，便成了經(jīng)濟轉型時(shí)期權力尋租高速謀利的集中領(lǐng)域。我國土地資源數額巨大，極易滋生土地出讓腐敗。
的確，土地出讓腐敗在各地時(shí)有發(fā)生——在土地出讓過(guò)程中，相關(guān)國家工作人員，利用職務(wù)之便以權謀私、弄權瀆職、貪污挪用、行賄受賄、揮霍浪費，導致國有資產(chǎn)的大量流失，損害社會(huì )正義和社會(huì )公正，危害市場(chǎng)經(jīng)濟的健康發(fā)展，損害政府在民眾心中的形象。
為從制度上規范土地出讓行為，有必要在制度層面對土地出讓腐敗發(fā)生的原因進(jìn)行分析。
土地供應制度存在缺陷
在我國，所有權歸國家的土地的使用權出讓?zhuān)仨氂烧鲗�，土地使用權方進(jìn)入土地一級市場(chǎng)。由于實(shí)行政府壟斷土地一級市場(chǎng)制度，任何企業(yè)和個(gè)人要取得土地使用權必須通過(guò)各級政府，要么由政府行政劃撥，要么通過(guò)土地出讓。正是因為土地資產(chǎn)的重要性和土地一級市場(chǎng)的政府壟斷性，圍繞著(zhù)土地，政府和市場(chǎng)上的企業(yè)或者個(gè)人發(fā)生著(zhù)頻繁往來(lái)。這個(gè)過(guò)程，既是政府行為，又是市場(chǎng)行為，極容易產(chǎn)生腐敗。正如農業(yè)部政策司原司長(cháng)郭書(shū)田所說(shuō)：“土地出讓金成為地方財政的重要來(lái)源，每年約有5000多億元，屬于預算外資金，是土地嚴重流失的強勁驅動(dòng)力�！蓖恋毓⿷贫鹊娜毕葜饕憩F在土地審批制、土地配置雙軌制和土地出讓“拍賣(mài)掛牌招標協(xié)議”制度等方面。
土地審批是政府權力介入土地市場(chǎng)的根本手段，這也是土地出讓腐敗最根本的體制性根源。土地出讓環(huán)節中，審批的權力在市(縣)級政府，以及市(縣)的國土資源局手中。這些有審批權的單位及其領(lǐng)導，在監督缺位情況下和土地腐敗暴利的驅動(dòng)下，極可能發(fā)生權力尋租。比如在“慕馬大案”中，遼寧省沈陽(yáng)市原副市長(cháng)馬向東想批多少土地給黑社會(huì )性質(zhì)犯罪組織老大劉涌便可以批多少，令人震驚。
我國實(shí)行的土地配置雙軌制，增大了發(fā)生土地出讓腐敗的可能性。政府通過(guò)無(wú)償的行政劃撥和有償的土地出讓兩種方式供應土地。在法律規定不明確和監督不力情況下，企業(yè)為了無(wú)償占有國有土地，可能會(huì )通過(guò)賄賂打通關(guān)節，竭力非法爭取土地劃撥，后果自然是國有土地資產(chǎn)的大量流失。馬向東將3.5億元的土地資產(chǎn)無(wú)償劃撥給劉涌，便是鉆了雙軌制的空子，給國家造成數億元損失。另一尋租途徑便是政府將本應劃撥的土地變成出讓?zhuān)苑欠ㄈ〉猛恋爻鲎尳�，后果是導致基本的城市市政建設不到位，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。
如今，我國實(shí)行“拍賣(mài)掛牌招標協(xié)議”制度出讓土地，相對于以前的協(xié)議為主的出讓制度確實(shí)是巨大進(jìn)步。但這種制度仍然有很大弊端，仍然無(wú)法杜絕土地出讓腐敗。土地出讓有協(xié)議、拍賣(mài)、招標、掛牌四種合法形式。協(xié)議出讓最易產(chǎn)生暗箱操作，而拍賣(mài)、招標、掛牌出讓方式具有較強競爭性，因而被認為是較為公正的出讓方式。這三種形式在信息公開(kāi)不充分、政策設置不合理情況下，仍然有產(chǎn)生尋租行為的可能。如在掛牌出讓中，個(gè)別地方違反國家政策，掛牌出讓信息公開(kāi)不充分、不及時(shí)，掛牌公告設定種種限制，限制潛在競買(mǎi)人。
監督制度存在缺陷
從實(shí)際運作的意義上說(shuō)，任何國家的行政權力都是掌握在少數人即行政官員手中，而任何官員都有其自身相對獨立的利益，這就存在著(zhù)從私利出發(fā)濫用公共權力、滋生腐敗的可能。監督制度是遏制權力尋租必不可少的手段，但在土地出讓領(lǐng)域，監督制度運行績(jì)效不甚理想。
在土地出讓的政府行為中，理論上能夠對政府進(jìn)行監督的主體很多，但實(shí)際中，過(guò)多的監督主體反而使監督工作難以落實(shí)。如果監督機構的行政級別低于被監督機構，那么這種監督實(shí)際上沒(méi)有多大效能。上級的監督往往是一種事后監督，因而不能很好地預防腐敗的發(fā)生。社會(huì )監督，只有在事件的危害到達非常大、非常明顯的程度時(shí)，才會(huì )起作用。在土地出讓過(guò)程中，對政府監督的不力、不到位，給一些官員腐敗造成了可乘之機。
誤用民主集中制和“行政首長(cháng)負責制”的弊端
民主集中制既是我國國家機構的組織原則，也是黨的基本組織制度。它包括民主基礎上的集中、集中指導下的民主兩方面含義。但在現實(shí)中，往往存在這種現狀：在決策時(shí)只有集中，在承擔責任上只有民主，導致決策的不科學(xué)、不民主和責任承擔的不明確。所謂“行政首長(cháng)負責制”是指各級政府及其部門(mén)的首長(cháng)在民主討論基礎上，對本行政組織所管轄的重要事務(wù)具有最后決策權，并對此全面負責。這兩個(gè)制度運作起來(lái)可能會(huì )導致權力過(guò)于集中，行政首長(cháng)專(zhuān)斷決策，從而為行政權力尋租提供條件。
在我國，市(縣)的土地管理權主要落在市(縣)政府主管領(lǐng)導身上，以及市(縣)國土資源局負責人、管理者手中。這些人在管理土地問(wèn)題上擁有一定程度的絕對權力。根據權力的黃金定律，豈能不產(chǎn)生腐��？以“慕馬大案”為例，如果民主集中制、民主討論、民主決策真正落實(shí)了，馬向東怎會(huì )那么輕易地將價(jià)值3.5億的土地無(wú)償劃撥給劉涌？這確實(shí)值得我們反思！(田湘波 黃濤)
