雖然十屆全國人大常委會(huì )第二十九次會(huì )議召開(kāi)已過(guò)去了20多天，但郭增光依然記掛著(zhù)那次會(huì )上一審的《勞動(dòng)爭議調解仲裁法(草案)》。
這位在京務(wù)工的河北籍農民工，從2001年起帶領(lǐng)67名工友追討33000元欠薪，3年里，先后找過(guò)用人單位老板20多次，找過(guò)勞動(dòng)監察大隊14次，區法院11次，中級法院3次，但毫無(wú)進(jìn)展。最后，在北京市農民工法律援助站幫扶下，又奔波了近2年才討回30000元。
長(cháng)達5年的艱難討薪路，讓郭增光成了半個(gè)“法律通”，凡是與勞動(dòng)有關(guān)的法律法規都愛(ài)琢磨琢磨。
“對農民工來(lái)說(shuō)，制定勞動(dòng)爭議處理的法律是好事。不過(guò)從報紙上介紹的情況來(lái)看，好像處理程序上沒(méi)啥大變化，如果是這樣，維權還是難，因為我們耗不起�！闭f(shuō)起《勞動(dòng)爭議調解仲裁法(草案)》，郭增光顯得有些擔憂(yōu)。
他告訴記者，當初打這個(gè)官司是憋著(zhù)一口氣要討個(gè)說(shuō)法，如果算經(jīng)濟賬一點(diǎn)不劃算�！半m然我們最后打贏(yíng)了官司，討回30000元，但花費成本至少13000元，這還不算5年來(lái)花費的時(shí)間、精力�！�
“為啥把勞動(dòng)爭議處理搞得這么復雜？”在郭增光看來(lái)，如果不能讓勞動(dòng)爭議處理更快、更簡(jiǎn)單、更公道，“還立法做甚？”
其實(shí)，郭增光的憂(yōu)慮不無(wú)代表性。
自《勞動(dòng)爭議調解仲裁法(草案)》8月26日正式提交十屆全國人大常委會(huì )第二十九次會(huì )議一審以來(lái)，由此引發(fā)了諸多關(guān)注和爭議，核心便是能否讓勞動(dòng)爭議處理簡(jiǎn)化程序、縮短時(shí)間、降低成本。是繼續維持“一調一裁兩審”程序的現行體制，還是作根本的改變重新進(jìn)行制度設計，則為問(wèn)題的關(guān)鍵所在。
基本維持現行的“一調一裁兩審”程序，這一制度設計顯然令人有些出乎意外
周期長(cháng)、效率低、成本高，是當前勞動(dòng)爭議處理最大的弊端所在。
有關(guān)專(zhuān)家測算，按照現行法律規定的時(shí)限推算，如果一起勞動(dòng)爭議案件走完“一裁兩審”全部程序，時(shí)間可長(cháng)達一年甚至更長(cháng)。工傷案件時(shí)間則更長(cháng)。因為僅申請工傷認定就可能花2年4個(gè)月到3年11個(gè)月的時(shí)間，再走完全部程序，總共要3年9個(gè)月，如果一些環(huán)節上有延長(cháng)，會(huì )到6年7個(gè)月。一些企業(yè)正是利用這一點(diǎn)惡意訴訟，試圖拖垮職工。事實(shí)上，一些工傷案件處理時(shí)間達到了七八年，有的工傷職工甚至還未等官司結束，沒(méi)拿到工傷賠償就去世了。
另一方面，勞動(dòng)爭議案件呈現出井噴式增長(cháng)趨勢。來(lái)自勞動(dòng)和社會(huì )保障部的統計顯示，自1987年恢復勞動(dòng)爭議處理制度的20年來(lái)，勞動(dòng)爭議仲裁案件年均增長(cháng)率達27.3%，2006年全國仲裁機構受理審結勞動(dòng)爭議仲裁案件為44.7萬(wàn)件。
正是在這樣的現實(shí)背景下，無(wú)論是政府還是廣大勞動(dòng)者，對于改變這一現狀都有著(zhù)從未有過(guò)的迫切期待。而就勞動(dòng)爭議處理進(jìn)行立法，無(wú)疑是最根本、最有效的糾正之舉。
因此，雖然《勞動(dòng)爭議調解仲裁法》在2006年才列入全國人大常委會(huì )的立法計劃，但之前有關(guān)方面早已就勞動(dòng)爭議處理體制的變革作出積極的設想和構架。其中，改革現行的“一調一裁兩審”體制呼聲尤高，而實(shí)行“或裁或審”乃至取消仲裁的建議則被寄予厚望。
但是，從目前草案的規定來(lái)看，現行的“一調一裁兩審”程序基本維持，一般情況下，仲裁依然是訴訟必經(jīng)的前置程序。
對于這一制度設計，許多有關(guān)專(zhuān)家顯然有些出乎意外。
“勞動(dòng)爭議仲裁程序訴訟前置制度在實(shí)踐中已經(jīng)備受置疑，因為它形成了攔截勞動(dòng)爭議案件于訴訟程序之前的事實(shí)，造成勞動(dòng)者救濟權利程序上的煩瑣與重疊�！敝袊ù髮W(xué)教授、博士生導師鄭尚元認為，基本維持現行體制，大部勞動(dòng)爭議仍要通過(guò)繁瑣冗長(cháng)的仲裁前置程序，不能不說(shuō)是《勞動(dòng)爭議調解仲裁法(草案)》的重大缺陷。
他表示，其實(shí)近年來(lái)我國在增加對勞動(dòng)爭議當事人的司法救濟方面已有積極而成功的嘗試，如最高人民法院開(kāi)始將大門(mén)直接向勞動(dòng)爭議案件敞開(kāi)，明確不涉及勞動(dòng)關(guān)系認定，僅就工資存在糾紛的案件可直接起訴。這種簡(jiǎn)易規則、簡(jiǎn)易程序的展開(kāi)，有助于勞動(dòng)者很快實(shí)現自己的權利。
全國律協(xié)法律援助與公益事務(wù)委員會(huì )常務(wù)副主任、北京市農民工法律援助工作站主任佟麗華在對工作站援助的2000多件農民工勞動(dòng)爭議案件進(jìn)行了總結后表示，造成農民工維權問(wèn)題突出的主要原因不外兩方面，一是勞動(dòng)違法現象嚴重；二是現有勞動(dòng)爭議解決機制不暢。
“在‘一裁二審’制度下，勞動(dòng)仲裁不能最終解決糾紛，反而給農民工增加了維權程序和維權成本�！辟←惾A稱(chēng)，在仲裁裁決不具有終局性的前提下，仲裁前置并沒(méi)有方便勞動(dòng)者快捷地解決勞動(dòng)爭議，因為很多勞動(dòng)爭議案件在經(jīng)仲裁裁決后仍然進(jìn)入訴訟程序。
據悉，在全國人大常委會(huì )分組審議中，不少委員也表達了對“一裁兩審”制度的質(zhì)疑。
全國人大專(zhuān)職常委任茂東建議解決勞動(dòng)爭議的方式實(shí)行“裁審雙軌、各行其道、各自終局的雙軌制度”。理由是“一裁兩審”的制度設計過(guò)于復雜，增加了處理勞動(dòng)爭議的程序和成本，人民法院與勞動(dòng)仲裁機構互相脫節，造成各方面的浪費；在目前勞動(dòng)違法現象普遍的情況下，如此制度設計使得處理勞動(dòng)爭議的渠道過(guò)于狹窄；此外仲裁前置不能體現仲裁自愿的原則。
對勞動(dòng)仲裁制度詬病最多的，是其既沒(méi)有行政執法部門(mén)的高效率，又缺乏司法審判機關(guān)的權威性
既然“一裁兩審”制度難以實(shí)現簡(jiǎn)化程序、縮短時(shí)間、降低成本的目的，那又該作怎樣的制度設計呢？
從草案中可以看到，一共51個(gè)條款中，關(guān)于勞動(dòng)仲裁的規定達一章四個(gè)小節共計31個(gè)條款，這一篇幅足以顯示出，在立法機構的制度設計中勞動(dòng)仲裁在整個(gè)勞動(dòng)爭議處理中有著(zhù)相當的重要性。對此，全國人大常委會(huì )委員傅志寰在小組審議時(shí)表示，人力資源往哪里配置的問(wèn)題，應該體現執政為民，職工選擇什么，需要尊重他們的意愿。應該讓職工在維護權益時(shí)，愿意找勞動(dòng)仲裁委員會(huì )可以，愿意直接到法院起訴也可以，這兩條路是并行的。
記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，目前對勞動(dòng)仲裁制度詬病最多的是，其既沒(méi)有行政執法部門(mén)的高效率，又缺乏司法審判機關(guān)的權威性，而且由于具體操作上的行政化、司法化傾向，具有較大的隨意性。
比如，勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )由勞動(dòng)行政部門(mén)代表、同級工會(huì )代表、用人單位方面代表組成，雖然形式上不是行政部門(mén)，但仲裁委員會(huì )主任由勞動(dòng)行政部門(mén)負責人擔任及勞動(dòng)行政部門(mén)的勞動(dòng)爭議處理機構為仲裁委員會(huì )的辦事機構，決定了勞動(dòng)爭議仲裁難免不受到勞動(dòng)行政部門(mén)的控制。而且，隨著(zhù)各地勞動(dòng)行政部門(mén)推行勞動(dòng)爭議仲裁實(shí)體化建設，紛紛建立勞動(dòng)爭議仲裁院，這種勞動(dòng)爭議仲裁行政化的問(wèn)題更加突出。
事實(shí)上，有的勞動(dòng)爭議仲裁機構和人員對當事人的仲裁申請既不予立案，也不出具不予受理通知書(shū)，僅以口頭形式應付當事人。由于勞動(dòng)仲裁人員是勞動(dòng)行政工作人員，很多時(shí)候不能獨立行使仲裁權力，一些用人單位找勞動(dòng)局長(cháng)打招呼干預辦案。
同時(shí)，從仲裁機構本位出發(fā)而進(jìn)行的如庭審的準備、案件的審理以及仲裁裁決作出的期限等煩瑣的仲裁程序性規定，很難盡快解決職工的工資、工傷等急迫問(wèn)題。勞動(dòng)爭議仲裁程序的司法化傾向，無(wú)疑增加了當事人在解決勞動(dòng)爭議時(shí)所耗費的時(shí)間和精力。
其實(shí)，了解我國勞動(dòng)爭議處理制度發(fā)展沿革的人都知道，設計“一調一裁兩審”體制、強調仲裁前置程序的初衷，正是為了簡(jiǎn)單、快捷地化解矛盾，將大量勞動(dòng)爭議案件擋在仲裁門(mén)前，減輕訴訟壓力�？蓪�(shí)際情況又如何呢？
據北京市農民工法律援助工作站的統計，在他們給予法律援助的2196名農民工中，其案件經(jīng)過(guò)仲裁程序的有410人，通過(guò)仲裁而最終解決糾紛的只有54人，其中仲裁調解的有37人，真正經(jīng)過(guò)仲裁裁決解決問(wèn)題的僅有17人，占到全部仲裁案件的4.1%，也就是說(shuō)經(jīng)過(guò)仲裁裁決而不起訴的不到一成。此外，根據最高人民法院2007年的工作報告，2006年法院系統審理勞動(dòng)爭議案件近18萬(wàn)件，將其除以勞動(dòng)和社會(huì )保障部門(mén)公布的2006年受理審結的44.7萬(wàn)件，仲裁后的起訴率為40%左右。
基于維權的實(shí)踐和體會(huì )，佟麗華甚至建議取消勞動(dòng)仲裁�！鞍l(fā)生勞動(dòng)爭議后，一方當事人可以直接向法院起訴；勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )的工作人員可以充實(shí)到勞動(dòng)監察部門(mén)。這樣既可以將裁決職能歸還給法院，還強化了勞動(dòng)部門(mén)的行政執法力量�！痹谒磥�(lái)，加強勞動(dòng)監察力量糾正勞動(dòng)違法現象，從源頭上減少勞動(dòng)爭議的發(fā)生才是最低成本的維權。
佟麗華稱(chēng)，即便退而求其次，也應采用“或裁或審”的方式，即發(fā)生勞動(dòng)爭議的當事人既可以申請勞動(dòng)仲裁，也可以直接到法院起訴，仲裁裁決或法院判決都具有最終效力，如當事人不執行，勝訴的一方可以提請法院強制執行。這樣既加重了仲裁機構的責任，也有利于樹(shù)立勞動(dòng)仲裁的權威，同時(shí)簡(jiǎn)化了維權程序，降低了勞動(dòng)者維權成本。
有關(guān)專(zhuān)家還呼吁要在勞動(dòng)仲裁中切實(shí)落實(shí)“三方性原則”，勞動(dòng)行政部門(mén)要為工會(huì )代表、用人單位代表參與仲裁提供支持和便利條件，在仲裁規則的制定、仲裁員的聘任、仲裁庭的組成真正體現三方性；勞動(dòng)爭議仲裁程序中沒(méi)有簡(jiǎn)易程序的設置，但可以通過(guò)改革增加柔性，在仲裁裁決過(guò)程中減少“審”的行為，強化“理”的因素，以更好地發(fā)揮勞動(dòng)仲裁重在化解矛盾的功能。
“一裁終局”只是對現行勞動(dòng)爭議處理制度的改良，能否真正做到減少環(huán)節、縮短周期值得商榷
雖然有關(guān)方面對草案徹底糾正現行勞動(dòng)爭議處理體制弊端的期待熱切，但從目前的制度設計來(lái)看，立法機構在經(jīng)反復研究后，在到底是改革還是改良面前，選擇了后者。而部分案件“一裁終局”的制度設計，則是立法機構試圖破解勞動(dòng)爭議處理困局所作出的最大力舉。
根據草案規定，所謂部分案件“一裁終局”，即勞動(dòng)報酬、工傷醫療費、經(jīng)濟補償、養老金或者賠償金，不超過(guò)當地月最低工資標準十二個(gè)月金額的爭議；因執行國家的勞動(dòng)標準在工作時(shí)間、休息休假、社會(huì )保險等方面發(fā)生的爭議；因履行集體合同發(fā)生的爭議等三類(lèi)案件仲裁一裁終局，當事人不能再起訴。
雖然全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )副主任信春鷹在關(guān)于草案的說(shuō)明中明確，部分案件“一裁終局”是“針對勞動(dòng)爭議案件處理周期長(cháng)的問(wèn)題”作出的，但圍繞其適用范圍和可能產(chǎn)生的實(shí)際效果依然引發(fā)諸多疑問(wèn)。
在全國人大常委會(huì )的分組審議中，即有多位委員建議在范圍上再斟酌一下，因為終局裁決后有些問(wèn)題就不能再訴訟了。
全國人大常委會(huì )委員李連寧認為，勞動(dòng)報酬、養老金、工作時(shí)間、休息休假、社會(huì )保險等都有明確的規定，比較簡(jiǎn)單明了，但工傷醫療、經(jīng)濟補償、賠償金等涉及民事方面的侵權行為，有的屬非合同引發(fā)的債權債務(wù)關(guān)系，如果終局裁決后可能對勞動(dòng)者的權益從司法救濟上就封死了。
“減少環(huán)節、縮短周期，是勞動(dòng)爭議處理制度的最佳選擇，但前提條件必須是尊重當事人自主選擇的權利，保障當事人的權益，確保公正�！比珖舜蟪Ｎ瘯�(huì )委員楊興富表示，草案對勞動(dòng)爭議案件采取強制仲裁，多數案件“一裁終局”的規定，限制了當事人行使訴權，可能造成對當事人特別是勞動(dòng)者不利。
楊興富介紹，為保障當事人的訴訟權利，世界上絕大多數國家對勞動(dòng)爭議的案件并沒(méi)有強制仲裁，也沒(méi)有采取“一裁終局”的做法。
鄭尚元也表示，在強制仲裁的前提下實(shí)行部分仲裁案件一裁終局的程序設計，無(wú)疑剝奪了當事人特別是勞動(dòng)者的訴權。雖然草案對申請法院撤銷(xiāo)裁決和不予執行決定做了規定，但是法院只是對案件作程序性的審查，對案件實(shí)體公正不公正并沒(méi)有作出審查。
那么，如何使“一裁終局”的負效應降至最低，從而真正達到減少環(huán)節、縮短周期的目的呢？采訪(fǎng)中最為強烈的呼聲是在建立“或裁或審”制度的前提下實(shí)行�！爸詮娬{這一點(diǎn)，就是要為勞動(dòng)爭議當事人保留司法救濟的途徑�！辟←惾A這樣解釋。
此外，草案對確保仲裁機構的獨立性、公正性、非終局性以及與訴訟脫節的監督問(wèn)題等缺乏有效明確的規定，也是大家對強化仲裁制度特別是實(shí)行“一裁終局”的擔憂(yōu)所在。
一部法律的制定引發(fā)的關(guān)注和爭議越多，越是說(shuō)明其對社會(huì )發(fā)展、人民生活的重要性。在這個(gè)意義上，勞動(dòng)爭議立法的確應該慎之又慎。正如全國人大常委會(huì )委員張肖所建議的，把這部草案向全民公布，以便“把最根本的、共同的地方定下來(lái)”。(記者 王嬌萍）
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