9月13日，在中國的反腐敗歷程中，是一個(gè)值得紀念的日子。
當天上午10時(shí)30分，位于北京廣安門(mén)橋東南角的中華人民共和國監察部。隨著(zhù)中央紀委副書(shū)記、監察部部長(cháng)、國家預防腐敗局局長(cháng)馬馬馼和監察部副部長(cháng)、國家預防腐敗局副局長(cháng)屈萬(wàn)祥將紅綢徐徐揭開(kāi)，“國家預防腐敗局”的銀色牌子出現在監察部大樓前。
國家預防腐敗局正式成立，從此，在中國的反腐敗格局中出現了一個(gè)國家級預防腐敗的專(zhuān)門(mén)機構。
成立國家預防腐敗局，不僅僅是監察部又加掛了一個(gè)牌子，也不僅僅是國務(wù)院又多了一個(gè)直屬機構，它對中國反腐敗事業(yè)的影響是深遠的——這是當天在清華大學(xué)出席“廉潔教育與培訓研討會(huì )”的幾位國內知名廉政研究專(zhuān)家的共同感受。
1 提升預防腐敗能力
在揭牌前的國家預防腐敗局成立新聞發(fā)布會(huì )上，國家預防腐敗局局長(cháng)馬馬文用“一項重大舉措”、三個(gè)“需要”、一個(gè)“必然要求”來(lái)概括國家預防腐敗局成立的必要性：
——是黨中央、國務(wù)院科學(xué)判斷形勢，為深入推進(jìn)預防腐敗工作采取的一項重大舉措；
——是堅持反腐倡廉戰略方針，構建懲治和預防腐敗體系的需要；
——是有效開(kāi)展預防腐敗工作的需要；
——是履行《聯(lián)合國反腐敗公約》的需要；
——是我國反腐倡廉建設向縱深發(fā)展的必然要求。
我們黨和國家對反腐敗規律的認識是不斷深化的。黨的十六大以前，中央的提法基本上是“反對腐敗”，而十六大報告則明確提出要“反對和防止腐敗”，從而將預防腐敗工作提到一個(gè)和懲治腐敗同等重要的地位。2003年10月召開(kāi)的十六屆三中全會(huì )，第一次明確提出：“建立健全與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系�！�2005年1月3日，中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實(shí)施綱要》，提出反腐倡廉要“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針”。今年6月25日，胡錦濤總書(shū)記在中央黨校發(fā)表重要講話(huà)時(shí)強調：“在堅決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設�！彼�，從當前反腐敗的形勢看，貫徹中央提出的反腐倡廉戰略方針，構建懲防體系，與國際反腐敗接軌并借鑒世界有益經(jīng)驗，深入推進(jìn)我國的預防腐敗工作，都需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機構來(lái)承擔。
西安交通大學(xué)人文學(xué)院教授、西安交大廉政研究所副所長(cháng)李景平告訴記者：“國家預防腐敗局的成立，標志著(zhù)中國在加強懲治腐敗的同時(shí)，更加重視從源頭上預防腐敗，從而形成預防與懲治并進(jìn)的反腐敗新格局�！�
湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院廉政研究中心副教授田湘波說(shuō)：“治理腐敗在我國發(fā)展的現階段，應該是全方位的，即打擊和預防相結合。懲防結合，注重預防腐敗，應該是今后反腐敗努力的方向，國家預防腐敗局的成立正是適應了注重預防這種趨勢�！彼�認為，《聯(lián)合國反腐敗公約》規定各締約國應當設有一個(gè)或酌情設有多個(gè)機構預防腐敗，我國成立國家預防腐敗局，就是履行《聯(lián)合國反腐敗公約》所規定的義務(wù)。
那么，成立國家預防腐敗局有何現實(shí)意義？馬馬文的觀(guān)點(diǎn)是“四個(gè)有利于”，即有利于協(xié)調各部門(mén)預防腐敗工作，形成預防腐敗的整體合力；有利于拓展工作領(lǐng)域，形成全社會(huì )預防腐敗的良好局面；有利于增強預防腐敗能力，提高預防腐敗工作專(zhuān)業(yè)化水平；有利于加強國際交流與合作。對此，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北大廉政建設研究中心主任李成言是這樣認為的：“反腐敗目前的現狀是多頭緒、多源頭治理，缺乏統一的安排，國家預防腐敗局的成立將會(huì )很好地改變這一現狀，對多部門(mén)的預防腐敗工作進(jìn)行統一的安排、協(xié)調和整合，有利于從總體上提升我國預防腐敗能力�！�
2 三大職責為新機構明確定位
國家預防腐敗局會(huì )不會(huì )像香港廉政公署一樣，具有執法的權力，承辦具體案件？此前，社會(huì )輿論對此極為關(guān)注。在國家預防腐敗局成立新聞發(fā)布會(huì )上，國家預防腐敗局副局長(cháng)屈萬(wàn)祥介紹說(shuō)，國家預防腐敗局沒(méi)有案件調查權和采取強制措施權，不具體辦理案件。他透露，國家預防腐敗局的主要職責有三項：一是負責全國預防腐敗工作的組織協(xié)調、綜合規劃、政策制定、檢查指導；二是協(xié)調指導企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì )團體、中介機構和其他社會(huì )組織的防治腐敗工作；三是負責預防腐敗的國際合作和國際援助。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、廉政與治理研究中心主任任建明說(shuō)：“從國家預防腐敗局的三項職能上看，定位是比較準確的，都是圍繞預防尤其是制度預防�！彼J為，早在2000年8月，最高人民檢察院就設立了職務(wù)犯罪預防廳，隨后各級檢察機關(guān)都設立了職務(wù)犯罪預防機構，專(zhuān)門(mén)從事職務(wù)犯罪的研究和預防工作。但它只是檢察系統的內設機構。中央這次決定設立國家預防腐敗局，是在總結以往預防腐敗經(jīng)驗的基礎上，審時(shí)度勢作出的一個(gè)重大決策。
對于國家預防腐敗局“負責全國預防腐敗工作的組織協(xié)調、綜合規劃、政策制定、檢查指導”的職責，李成言認為，國家預防腐敗局的成立在很大程度上解決了反腐敗斗爭的組織指導問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年的探索，我們形成了一批重要的廉政建設理論成果。運用這些理論成果，對我國防治腐敗工作作出一個(gè)科學(xué)的系統的工程式的制度設計和操作安排，指導具體的反腐敗工作，已成為當務(wù)之急。而國家預防腐敗局的成立，從它的第一個(gè)職責看，就承擔著(zhù)這樣的重任。
談到國家預防腐敗局的第二項職責，李景平認為，這是國家預防腐敗局工作的一個(gè)亮點(diǎn)，也是我國拓展反腐敗領(lǐng)域的一個(gè)實(shí)際表現。他說(shuō)，根據《聯(lián)合國反腐敗公約》的規定，腐敗不僅僅發(fā)生在公共部門(mén)和國家公職人員身上，私有企業(yè)和社會(huì )組織也會(huì )發(fā)生腐敗現象，所以，對企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì )團體、中介機構和其他社會(huì )組織的預防腐敗，進(jìn)行協(xié)調指導，是非常必要的。新成立的國家預防腐敗局是中國在反腐敗問(wèn)題上的制度創(chuàng )新，是吸收和借鑒發(fā)達國家或地區預防和懲治腐敗有益經(jīng)驗的產(chǎn)物，必將為建立國家廉政體系以及反腐敗工作作出應有的貢獻。
“負責預防腐敗的國際合作和國際援助”是國家預防腐敗局的第三項重要職責。對此，李成言認為：“國家預防腐敗局的成立也預示著(zhù)我國將在國際反腐敗合作、援助領(lǐng)域打出自己的品牌，與世界各國進(jìn)行國際合作也必將成為該局的重要工作之一�！�
3 四項措施可有效防止權力濫用
國家預防腐敗局的機構設置、職責為人們關(guān)注，其下一步如何開(kāi)展工作更是專(zhuān)家談?wù)摰慕裹c(diǎn)話(huà)題。專(zhuān)家們也就此談了一些自己的看法和建議。
按照馬馬文在新聞發(fā)布會(huì )上的說(shuō)法，國家預防腐敗局今后將以加強對權力運行監督制約為重點(diǎn)，采取四項有效措施防止權力濫用：
——加強對預防腐敗工作全局性、戰略性問(wèn)題的研究，增強工作的針對性、主動(dòng)性，深刻領(lǐng)會(huì )、準確把握國家預防腐敗局的職責和定位，建立必要的組織協(xié)調機制，盡快正常運行。任建明認為，從反腐敗“打擊、教育和預防”的三項工作格局來(lái)看，預防的地位很重要。只打擊，不可能從根本上遏制腐敗，而教育的效果又存在不確定性。預防尤其是制度化預防，可以從制度上降低腐敗的發(fā)生率。反腐敗成功的標準有兩個(gè)：一是將腐敗控制在一個(gè)很低的、很輕微的水平；二是控制腐敗的效果是可持續的，不會(huì )出現周期率現象，不會(huì )有大的反復。反腐敗要達到這兩個(gè)標準，都離不開(kāi)預防。從十五大以來(lái)，中央就認識到預防腐敗的重要，一直到胡錦濤總書(shū)記提出“三個(gè)更加注重”。這說(shuō)明我們對預防腐敗工作的認識已經(jīng)很到位了，關(guān)鍵是在行動(dòng)上怎么做。任建明建議國家預防腐敗局針對社會(huì )熱點(diǎn)問(wèn)題，從反腐敗全局的高度，對預防腐敗開(kāi)展可行的戰略性研究。
——積極探索，通過(guò)深化改革，從源頭上解決腐敗問(wèn)題，對一些腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節，組織各方面的力量，開(kāi)展專(zhuān)題調研，提出治本對策建議。談到這項工作，李成言認為，我們過(guò)去一直強調反腐敗要從源頭治理，也是這樣做的，但一直沒(méi)有找到解決問(wèn)題的根本路徑。源頭治理腐敗的根本問(wèn)題在于對當前的腐敗現象進(jìn)行深刻的理論分析，如果理論上搞不清的話(huà)，正確的路徑就很難找到。進(jìn)行理論分析就需要有一些人專(zhuān)門(mén)地去思考，進(jìn)行科學(xué)的、可行性的研究，這就要求這些人既要有理論基礎，又要有反腐經(jīng)驗，國家預防腐敗局恰恰具有這個(gè)特點(diǎn)。希望國家預防腐敗局能夠通過(guò)深入開(kāi)展這項工作，解決過(guò)去在預防腐敗、源頭治理腐敗過(guò)程中存在的不足之處。而中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛昭暉認為，從目前的實(shí)際來(lái)看，反腐倡廉改革，更多地體現在機制方面，如政府采購、行政審批等，而不是體制方面。從宏觀(guān)上而言，國家預防腐敗局的成立標志著(zhù)反腐敗戰略方針的落實(shí)有了組織保障，但更重要的是從政治體制改革的視角去認識防治腐敗工作，改變有些地方和部門(mén)領(lǐng)導干部權力過(guò)分集中、無(wú)法監督的狀況。
——加強預防腐敗的政策研究，不斷創(chuàng )新和完善預防腐敗的各項制度，著(zhù)力推動(dòng)制度的落實(shí)，逐步實(shí)現預防腐敗工作的規范化和法制化。毛昭暉建議，國家預防腐敗局在工作中應當建立起一種預警機制，對苗頭性腐敗問(wèn)題及時(shí)預警。有些干部不廉潔，發(fā)生腐敗案件，不僅給黨和國家造成了重大損失，而且對他們個(gè)人來(lái)說(shuō)也是一個(gè)損失。如果一些問(wèn)題還在萌芽狀態(tài)，就通過(guò)設立有效的制度，及時(shí)發(fā)現及時(shí)提醒，就能有效制止腐敗。同時(shí)，國家預防腐敗局應將預防的關(guān)口前移。通過(guò)設計和實(shí)施規范公共權力運行的制度，壓縮公共權力的范圍，使公共權力的授予和行使具有合法性，以此減少和化解腐敗的動(dòng)機。一些腐敗都是從需求性腐敗發(fā)展到貪利性腐敗的，如果在需求性腐敗階段，就采取有效的監督制約措施防止權力濫用，腐敗就不會(huì )發(fā)展到很?chē)乐氐某潭取?
——集思廣益，群策群力，逐步形成各部門(mén)通力合作，齊抓共管，全社會(huì )共同參與預防腐敗的良好局面。在接受記者采訪(fǎng)時(shí)，李景平和田湘波都談了這樣一個(gè)觀(guān)點(diǎn)：國家預防腐敗局是一個(gè)預防腐敗專(zhuān)門(mén)機構，對各部門(mén)各地區的預防腐敗工作進(jìn)行組織指導協(xié)調，而不是代替他們開(kāi)展工作。預防腐敗不是一兩個(gè)職能部門(mén)的事，而是全社會(huì )的責任，具體的預防腐敗工作還需要各部門(mén)各地區根據自己的實(shí)際開(kāi)展，只有全社會(huì )積極參與預防腐敗，腐敗現象才能被有效控制住。
“國家預防腐敗局，作為國務(wù)院的一個(gè)直屬機構，從級別到領(lǐng)導配置，從確定職能到規劃下一步工作，它對我國反腐敗工作的積極作用值得期待！”在采訪(fǎng)結束時(shí)，任建明很有信心地告訴記者。他的話(huà)，也代表了其他幾位廉政研究專(zhuān)家的心聲。 (王治國）
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