《行政強制法》真要收到改善行政強制現實(shí)的效果，就應從一開(kāi)始樹(shù)立一個(gè)明確的立法意圖：規范、限制行政強制行為，行政效率必須為此讓路。因此，《行政強制法》其實(shí)應當成為《行政強制規范、限制法》。
全國人大常委會(huì )正在對《行政強制法》草案進(jìn)行二審。這部法律乃是繼行政訴訟法、行政許可法之后，又一部涉及行政權力的重要法律。但要讓這部法律真正地成為中國法治發(fā)展史上的重要一步，恐怕需要立法者仔細地思量，這部法律究竟追求什么樣的宗旨。
傳統上，關(guān)于行政強制立法，有兩種不同的追求，一種是致力于通過(guò)這種立法限制行政機關(guān)的強制權力，保障公民的人身與財產(chǎn)不受行政機關(guān)隨意侵害。另一種立法卻旨在確認、授予行政機關(guān)的強制權，以提高行政效率，使行政機關(guān)更好地維護公共利益與公共秩序。
從理論上說(shuō)，這兩種或許并無(wú)太大差異。假如行政機關(guān)被置于某種有效的權力制衡框架中，其行為受到司法的嚴格控制，則授予行政機關(guān)那種權力，也未必就會(huì )對公民的人身自由及財產(chǎn)權構成多大危害。
但是，回到中國現實(shí)中，兩個(gè)思路的后果就會(huì )截然不同。因為，自秦建立皇權專(zhuān)制制度以來(lái)，行政權就一枝獨大。上個(gè)世紀中期以來(lái)，與計劃經(jīng)濟體制相配合，龐大的行政權無(wú)處不在，也幾乎不受什么限制。
上世紀八十年代以來(lái)，法治理念逐漸深入人心，政府也開(kāi)始對行政強制權進(jìn)行規范。關(guān)于行政強制，開(kāi)始制定種種法律法規。但是，這種立法與其說(shuō)是規范，不如說(shuō)是承認現實(shí)。也就是說(shuō)，大量立法基本上是把各個(gè)部門(mén)已經(jīng)存在的行政強制權寫(xiě)下來(lái)，予以確認。
這就出現了現在的情形：截至2004年底，我國現行法律中有62部對行政強制作出了規定�，F行行政法規中有72部對行政強制作出了規定，這其中，30部行政法規有上位法依據，42部根本沒(méi)有依據，而這些沒(méi)有上位法依據的行政法規中，有27部規定了查封、扣押。還有大量地方法規也授予各個(gè)行政部門(mén)以行政強制權，有些其他的“規范性文件”也有規定行政強制的。
也就是說(shuō)，設置行政強制權的法律門(mén)檻太低了，幾乎隨便一個(gè)什么行政機構都可以通過(guò)紅頭文件，設定行政強制的權力。其結果就是，無(wú)數行政機構都享有廣泛的行政強制權。這些主要由各個(gè)部門(mén)自己制定的文件，也不可能對行政強制的程序作出合理規范。行政機關(guān)濫用行政強制權的行為，也就層出不窮。而這些法律法規、紅頭文件當然也沒(méi)有為權益遭到侵害的民眾設立及時(shí)而有效的救濟途徑。
此現實(shí)說(shuō)明了制定《行政強制法》的必要性，但《行政強制法》真要收到改善行政強制現實(shí)的效果，就應從一開(kāi)始樹(shù)立一個(gè)明確的立法意圖：規范、限制行政強制行為，行政效率應該為此讓路。因此，《行政強制法》其實(shí)應當成為《行政強制規范、限制法》。因為，各種相關(guān)法律、法規已經(jīng)完成對行政強制的授權。那么，為保持權力與權利的平衡，《行政強制法》當然得以規范、限制行政強制權為唯一目標。
目前的法律草案，大體上正是這樣做的。不過(guò)，對于如何向遭到行政強制侵害的民眾提供救濟，似乎還應作出更詳盡、更有創(chuàng )造性的規定，使民眾可以便利而有效地得到救濟。這部法律也應當成為《行政強制救濟法》。
如此限制行政強制權，并無(wú)偏頗之虞。有些人、尤其是一些官員總會(huì )強調行政效率的重要性。問(wèn)題是，相對于民眾人身自由和財產(chǎn)權這一價(jià)值，行政效率是次位的價(jià)值。行政效率必須在權利價(jià)值的控制下實(shí)現，把行政效率與民眾權利并列，必然會(huì )放縱權力。
□秋風(fēng)(北京 學(xué)者)
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