黨的十七大報告對十六大以來(lái)發(fā)展黨內民主的實(shí)踐經(jīng)驗進(jìn)行了全面總結，對今后更大力度地積極推進(jìn)黨內民主建設做出了重要部署，為黨內民主的進(jìn)一步發(fā)展指明了目標和方向，對推動(dòng)基層和地方黨組織進(jìn)行黨內民主試點(diǎn)與改革創(chuàng )新具有重要的指導意義。
下面結合十六大以來(lái)發(fā)展黨內民主的試點(diǎn)和實(shí)踐案例，分析黨內民主發(fā)展的內在邏輯，以助于理解和闡釋黨的十七大報告關(guān)于黨內民主的論述，進(jìn)一步明確黨的十七大報告對黨內民主建設提出的新要求和新任務(wù)。
1、推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)
黨的十六大以來(lái)，中央有關(guān)部門(mén)和地方黨組織主動(dòng)增強工作中的透明度和開(kāi)放性，產(chǎn)生了良好的社會(huì )效果。中臺辦、中組部、中聯(lián)部等部門(mén)領(lǐng)導出席國務(wù)院新聞辦組織的新聞發(fā)布會(huì )，主動(dòng)與媒體見(jiàn)面，為推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)邁出了重要一步。在基層和地方，黨務(wù)公開(kāi)的內容涉及到黨組織工作的各個(gè)方面和環(huán)節。例如，2003年，四川成都市新都區在全國較早地實(shí)行開(kāi)放黨委常委會(huì )和全委會(huì )，邀請黨代表和普通黨員旁聽(tīng)常委會(huì )和全委會(huì )會(huì )議。2004年，江蘇省丹陽(yáng)市各個(gè)鄉鎮與部委辦局的51個(gè)黨委和21個(gè)黨組中全面推行黨務(wù)公開(kāi)，公開(kāi)的內容共有6大項30多個(gè)子項。最讓干部群眾感到震動(dòng)的是，首次將基層所有領(lǐng)導班子成員的民主測評結果和廉潔自律情況通過(guò)公開(kāi)欄的形式向社會(huì )“曝光”，同時(shí)向社會(huì )公開(kāi)決定干部升遷去留的具體情況。丹陽(yáng)市委書(shū)記楊根林說(shuō)，“全部攤在陽(yáng)光下，群眾的猜疑少了，干部亂來(lái)的事也少了，大家心氣順了，基層的矛盾自然也就大大減少了�！�2005年，陜西咸陽(yáng)市為了暢通群眾訴求渠道和公眾監督渠道，甚至把九個(gè)市委常委的手機號碼向社會(huì )公開(kāi)，后來(lái)又在政府網(wǎng)站上公布。
黨務(wù)公開(kāi)的做法和經(jīng)驗得到中央的肯定，黨的十六屆四中全會(huì )《決定》提出，“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務(wù)”。這次黨務(wù)公開(kāi)正式寫(xiě)入黨的十七大報告，必將進(jìn)一步推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)在黨的各級組織和各項工作中展開(kāi)。
2、完善黨的代表大會(huì )制度
關(guān)于完善黨的代表大會(huì )制度，大家最關(guān)心的就是是否推廣實(shí)行“黨代會(huì )常任制”。早在1988年，縣級黨代會(huì )常任制就開(kāi)始在十余個(gè)縣(市、區)進(jìn)行試點(diǎn)，但長(cháng)期堅持下來(lái)的并不多。2002年黨的十六大報告提出“擴大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì )常任制的試點(diǎn)”，此后，黨代會(huì )常任制試點(diǎn)在十幾個(gè)省份幾十個(gè)市、縣進(jìn)行。
這次黨的十七大報告提出，“實(shí)行黨的代表大會(huì )代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會(huì )常任制�！笔叽蟮恼f(shuō)法與十六大的說(shuō)法究竟有沒(méi)有什么變化呢？這又是否反映了中央對于十六大以來(lái)縣級黨代會(huì )常任制試點(diǎn)的評價(jià)呢？
筆者曾經(jīng)赴四川、江蘇、湖北等地對縣級黨代會(huì )常任制進(jìn)行了實(shí)地調研，發(fā)現：一方面，縣級黨代會(huì )常任制確實(shí)具有彌補黨代會(huì )非常任制條件下的制度不足，為保障黨員權利和發(fā)展黨內民主提供有效載體和制度平臺；但是另一方面，黨代會(huì )常任制在試點(diǎn)過(guò)程中也存在不少問(wèn)題和制度困境。從實(shí)際效果來(lái)看，有些地方的試點(diǎn)由于制度完善、措施過(guò)硬，試點(diǎn)取得了良好效果；但也有一些地方的試點(diǎn)流于形式、難以為繼，試點(diǎn)效果并不理想。黨的十七大報告采取實(shí)事求是的態(tài)度，在深入分析具體情況的基礎上，提出“實(shí)行黨的代表大會(huì )代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會(huì )常任制�！蔽艺J為這是實(shí)事求是、注重實(shí)際的做法。
3、完善黨的決策體制
解決傳統決策體制的突出問(wèn)題是加強黨內民主建設的重要內容。2001年，吉林白城市實(shí)行任免干部投票表決制。2003年，四川制定出臺《四川省黨的地方委員會(huì )全體會(huì )議決定下級黨委、政府領(lǐng)導班子正職擬任人選和推薦人選的暫行辦法》，使得黨的地方全委會(huì )表決地方黨政正職人選的制度在四川得以推行。2004年中央通過(guò)《黨的地方委員會(huì )全體會(huì )議對下一級黨委、政府領(lǐng)導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，使得原來(lái)由常委會(huì )決定下級黨政正職轉變?yōu)橛扇瘯?huì )投票表決下級黨政正職，有利于發(fā)揮全委會(huì )在重要干部任免上的決策作用。2004年11月，江蘇省委全委會(huì )將表決無(wú)錫市委書(shū)記人選的投票過(guò)程向媒體開(kāi)放，引起人們對這一制度變化的極大關(guān)注。
黨的十七大報告總結并肯定了這些做法和經(jīng)驗，明確要求發(fā)揮全委會(huì )對重大問(wèn)題的決策作用，并且提出“推行地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制”，進(jìn)一步明確了實(shí)行票決制的范圍，即決定重大問(wèn)題和任用重要干部，而所謂重大問(wèn)題至少包括此前中央紀委提出的“三重一大”即“重大決策，重要干部任免，重大項目安排和大額資金的使用”。
4、常委會(huì )向全委會(huì )報告工作制度
2003年，黨的十六屆三中全會(huì )把中央政治局向中央委員會(huì )全體會(huì )議報告工作列為全會(huì )的第一項議程，此后的十六屆四中、五中、六中、七中全會(huì )上中央政治局都向中央委員會(huì )報告工作，標志著(zhù)中央政治局向中央委員會(huì )報告工作制度初步建立。有專(zhuān)家認為，黨的十六大提出發(fā)揮黨的委員會(huì )全體會(huì )議的作用，從議程安排到制度安排是不可逆轉的趨勢，報告工作制度將向地方各級黨委延伸擴展。
中央政治局向中央委員會(huì )報告工作至少包含了兩層意思，一是表明以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央率先垂范，以身作則，為各級黨委進(jìn)一步發(fā)揚黨內民主提供榜樣，反映了黨內民主不僅存在從下而上的力量，也存在自上而下的推動(dòng)和示范。二是預示著(zhù)將進(jìn)一步理順黨內權力授受關(guān)系。黨的中央委員會(huì )要向選舉它的黨的全國代表大會(huì )報告工作，中央政治局理應向選舉它的中央委員會(huì )報告工作，這是民主政治的權力授受原則在黨內民主中的體現和運用。
為了理順地方全委會(huì )和常委會(huì )的關(guān)系，1996年中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì )工作條例(試行)》，首次以黨內法規的形式明確具體劃分全委會(huì )和常委會(huì )的職責。全委會(huì )要“聽(tīng)取和審議常委會(huì )的工作報告，對常委會(huì )及其成員的工作進(jìn)行監督和評議”，并且“對常委會(huì )提請決定的問(wèn)題或必須由全委會(huì )決定的其他重要問(wèn)題作出決策”。黨的十六大報告提出要進(jìn)一步發(fā)揮全委會(huì )的作用，充分肯定了理順常委會(huì )與全委會(huì )關(guān)系的方向。這次黨的十七大報告提出，“建立健全中央政治局向中央委員會(huì )全體會(huì )議、地方各級黨委常委會(huì )向委員會(huì )全體會(huì )議定期報告工作并接受監督的制度”，必將推動(dòng)地方黨委進(jìn)一步理順黨內權力授受關(guān)系，為更好地堅持民主集中制和改善領(lǐng)導體制邁出重要步伐。
5、改革和完善黨內選舉制度
如果說(shuō)黨內民主是黨的生命，那么可以說(shuō)，體現選舉人意志的選舉制度是黨內民主的生命。體現選舉人意志的選舉是黨內民主的基礎，也是發(fā)展黨內民主的標志。
十六大以來(lái)，基層黨組織領(lǐng)導班子成員通過(guò)黨員直接選舉的試點(diǎn)不斷擴大，黨內民主建設取得的最大成果之一就是基層黨組織選舉制度的改革和創(chuàng )新。2000年前后，作為最基層的黨組織之一——農村黨支部書(shū)記和支部委員在山西、湖北、四川等許多省份實(shí)行開(kāi)放式提名、差額選舉和直接選舉。不僅如此，黨內競爭性選舉還從村支部向鄉鎮黨委班子選舉蔓延和提升。2001年，四川平昌縣進(jìn)行了鄉鎮黨委班子公推直選的試點(diǎn)，2004年，四川省有45個(gè)鄉鎮黨委書(shū)記通過(guò)公推直選產(chǎn)生。截止2005年10月，全國有210多個(gè)鄉鎮進(jìn)行了公推直選的試點(diǎn)。
筆者曾經(jīng)赴湖北、四川、山東等地對基層黨內公推直選進(jìn)行了多次實(shí)地考察，通過(guò)大量的案例研究發(fā)現，基層黨組織領(lǐng)導班子成員公推直選作為黨領(lǐng)導下有序進(jìn)行的體現黨內民主的選舉制度創(chuàng )新，從根本上改變了傳統的“由少數人在少數人中選人”的機制，實(shí)現了黨管干部原則和群眾公認原則的結合，切實(shí)保障了黨員的民主權利，增強了黨的凝聚力，有利于防止腐敗，有利于實(shí)現領(lǐng)導干部對上負責與對下負責相結合，有利于改善黨群干群關(guān)系，增強黨在農村的執政合法性，激發(fā)黨員干部和廣大黨員參與農村各項事業(yè)的積極性，促進(jìn)農村經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定。
基層和地方的試點(diǎn)經(jīng)驗與創(chuàng )造成果也得到了中央的尊重和肯定，黨的十六屆四中全會(huì )通過(guò)的《關(guān)于加強黨的執政能力建設的決定》明確要求“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導班子成員直接選舉的范圍”。在2006年到2007年基層黨組織領(lǐng)導班子換屆中，幾乎每個(gè)省份都進(jìn)行了基層黨組織領(lǐng)導班子成員直接選舉的試點(diǎn)。這次黨的十七大報告進(jìn)一步總結黨內選舉試點(diǎn)改革的經(jīng)驗，明確提出“改革黨內選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式”，尤其值得注意的是要求“推廣基層黨組織領(lǐng)導班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法”，這就明確肯定非黨員群眾具有參與推薦基層黨組織領(lǐng)導班子成員候選人的權利。筆者在湖北廣水、四川平昌縣和成都新都區調研時(shí)就發(fā)現，非黨群眾以不同的形式參與到村黨支部書(shū)記、鄉鎮黨委班子成員候選人的推薦過(guò)程。這是基層在吸納非黨群眾參與黨內民主的創(chuàng )造，有利于提高基層黨組織執政合法性，也是與“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴大公民有序政治參與”的要求相適應的。因此，可以預見(jiàn)，黨的十七大之后，基層黨內民主將會(huì )取得更大的發(fā)展，更多的黨內基層民主實(shí)現形式將會(huì )涌現出來(lái)。
總之，黨的十七大報告關(guān)于黨內民主建設的論述對十六大以來(lái)黨內民主發(fā)展的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗進(jìn)行了新的概括和總結，體現了黨中央在黨內民主建設上率先垂范，堅持自上而下和自下而上相結合的原則，堅持實(shí)事求是的路線(xiàn)，不搞形式主義，尊重基層和黨員的創(chuàng )造，實(shí)行先試點(diǎn)再推廣的戰略，逐步形成在黨的領(lǐng)導下循序漸進(jìn)、穩步推進(jìn)黨內民主建設的新格局。(王勇兵)
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