分類(lèi)治理、法定化
事業(yè)單位如何在法律上界定？這也是事業(yè)單位飽受爭議的焦點(diǎn)問(wèn)題。
“目前我們的法律還沒(méi)有統一的界定事業(yè)單位的位置，事業(yè)單位基本都是下屬機構�！泵珘埤堈f(shuō)。
但事業(yè)單位卻可以是民法法人。1986年頒布的《民法通則》將事業(yè)單位界定為“法人”，惟一的“法定代表人”是“代表法人行使職權的負責人”。
“‘單位’與法人畢竟是兩類(lèi)性質(zhì)相去甚遠的機構�！狈搅鞣颊f(shuō)，而且“創(chuàng )設公立機構的依據從來(lái)就不是民法，而是國家權力，比如政府命令、決定、特許、法令等�！�
12年后，1998年，我國又開(kāi)始實(shí)施事業(yè)單位的“法人登記”制度：無(wú)論是已經(jīng)成立，還是剛剛成立的事業(yè)單位，都要向主管部門(mén)申請“登記”或者“備案”，領(lǐng)取“中華人民共和國事業(yè)單位法人證書(shū)”和“中華人民共和國組織機構代碼證”。
法人證書(shū)一度被一方律師用來(lái)質(zhì)疑對方訴訟當事人資格，設置訴訟的技術(shù)障礙。
在“中英教育測量交流中心”訴“中國青年出版社”等不正當競爭糾紛一案中，被告就否認原告是適格當事人。稱(chēng)：原告在起訴時(shí)尚未進(jìn)行事業(yè)單位法人登記，不具有合法的原告資格。
但法院認為：“被告以有關(guān)規章和通知的相關(guān)要求來(lái)否定原告的訴訟主體資格，不符合民事訴訟法的有關(guān)規定�！�
中國事業(yè)單位呈現出的“法人化”外觀(guān)已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。
“事業(yè)單位法人化是一個(gè)歷史的誤會(huì )，公立機構的組織和治理應當遵循公權力運作的機制，而不是民法�！狈搅鞣贾赋�，“事業(yè)單位不應當成為法人，這與公共權力不能私法化是一樣的道理”。
尤其是事業(yè)單位一旦法人化，那么，誰(shuí)對事業(yè)單位的債務(wù)負責；如何區分事業(yè)單位和行政機關(guān)；事業(yè)單位提供公共服務(wù)，但未必是非營(yíng)利機構。這些成為各方的困惑。
在經(jīng)濟體制改革后，由于預算不足驅動(dòng)了事業(yè)單位創(chuàng )收。
以醫院為例，“醫院和醫護人員向患者銷(xiāo)售或搭售藥品，以回扣的形式分享銷(xiāo)售利潤�；乜圩屷t院這種事業(yè)單位成為具有雙重身份的組織，即理論上是非營(yíng)利機構，但實(shí)際上是銷(xiāo)售藥品的代理商”。
此外方流芳還表示，我國管制不正當經(jīng)營(yíng)的法律通常只是針對“企業(yè)”，因此，當事業(yè)單位從事不正當經(jīng)營(yíng)而受處罰的時(shí)候，通常都會(huì )以自己不是“企業(yè)”為由進(jìn)行辯解。
他為記者講述了一個(gè)比較典型的案例。湖北省宜昌市婦幼保健院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“保健院”)，在藥品采購中，先后收受醫藥公司現金和物品回扣58721元。宜昌市工商局認為保健院的行為屬收受“商業(yè)賄賂”，依據《反不正當競爭法》，對保健院罰款1萬(wàn)元。
但保健院強調，《反不正當競爭法》規制的對象是“經(jīng)營(yíng)者”，而該院是“全民所有制財政全額撥款的公益事業(yè)單位”，不屬于《反不正當競爭法》調整的范圍。
最終，一審、二審法院均作出了支持工商局的判決。
事業(yè)單位走向哪里
對事業(yè)單位的改革方向，普遍認為，最主要的是對事業(yè)單位進(jìn)行分類(lèi)管理，取消行政級別。
毛壽龍認為，應該把現在的事業(yè)單位分成三個(gè)類(lèi)型：執行政府職能的法定單位；提供公益性服務(wù)的公益單位；可以企業(yè)化運作的營(yíng)利單位。這三個(gè)類(lèi)型中，只有提供公益性服務(wù)的公益單位基本保持事業(yè)法人的身份，法定單位轉變成政府機構，營(yíng)利性單位則變成企業(yè)法人。除了法定機構之外，所有單位都取消行政級別。
劉旭濤表示，目前事業(yè)單位改革在微觀(guān)操作上主要還是分類(lèi)問(wèn)題。改革方向首先要法定化，承擔公共服務(wù)領(lǐng)域。屬于官方的歸屬官方，屬于民間的回歸民間，與中介組織一樣社會(huì )化、服務(wù)化。
劉旭濤特別強調，事業(yè)單位要法定化管理。依法注冊，承擔某個(gè)社會(huì )功能，而且取消行政級別。
“事業(yè)單位法定化后，是通過(guò)資產(chǎn)紐帶，而現在是行政權力的紐帶�！眲⑿駶f(shuō)。
所謂事業(yè)單位的法定化，從深圳的試點(diǎn)工作中或許可見(jiàn)一二。
在深圳市出臺的《深圳市深化事業(yè)單位改革指導意見(jiàn)》中要求，對某些特殊行業(yè)或領(lǐng)域中兼具政府、事業(yè)和企業(yè)多重角色的事業(yè)單位，以特定立法的方式，合理界定政府、相關(guān)主管部門(mén)與事業(yè)單位之間的關(guān)系，明確事業(yè)單位的法律地位、職責任務(wù)、人員配備、治理結構，規范其財務(wù)管理，建立政府依法管理監督，單位依法運作，有別于傳統事業(yè)單位的法定機構管理模式，確保其公共目標的實(shí)現。
除了事業(yè)單位的法定化，分類(lèi)治理也是改革成敗的重要內容。
目前事業(yè)單位的分類(lèi)主要有三大類(lèi)：公益性、準公益性、經(jīng)營(yíng)性。
“據我所知，現在還沒(méi)有出來(lái)具體的分類(lèi)標準�！眲⑿駶f(shuō)。
劉旭濤認為，事業(yè)單位的改革方向可以像西方國家一樣形成契約關(guān)系。事業(yè)單位的任務(wù)主要通過(guò)契約方式提供，而不是現在的隸屬關(guān)系。
“事業(yè)單位的分類(lèi)體系要符合現在的發(fā)展，應該按照市場(chǎng)配置來(lái)分。徹底切斷事業(yè)單位與行政單位的行政隸屬關(guān)系。通過(guò)契約化的方式管理�！�
方流芳也表示，如果要對事業(yè)單位進(jìn)行改革，那必須是區別對待，分類(lèi)治理。
對一些繼續保留的事業(yè)單位，不是要強化它們的法人地位，而是要“去法人化”，讓它們回歸公權力的控制之下；在分類(lèi)和區別對待的基礎上，對甄別保留的事業(yè)單位，不是“政事分開(kāi)”，而是要強化管理上的“政事合一”。
“事業(yè)單位和國家機關(guān)都是公立機構，兩者有時(shí)需要為特定目的而適度區分，有時(shí)應當合二為一�！狈搅鞣颊f(shuō)。（記者 廉穎婷）
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