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　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)

　　建立大部門(mén)制的首要前提是，調整政府與市場(chǎng)、與社會(huì )的關(guān)系，政府減少對資源、對企業(yè)、對經(jīng)濟社會(huì )文化活動(dòng)的直接控制、組織，成為比較超脫的公共管理者和監管者

　　三個(gè)月前的中共十七大報告提出，將加大機構整合力度，探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制。據此，國務(wù)院委托相關(guān)部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)題研究。有報道說(shuō)，“大部門(mén)體制”改革的專(zhuān)題研究報告將于近期提交有關(guān)部門(mén)，并可能將進(jìn)入征求意見(jiàn)階段�？梢灶A料，未來(lái)幾年，建立大部門(mén)體制將是行政管理體制改革的主要任務(wù)。

　　目前的政府框架依然可以看出傳統的計劃經(jīng)濟體制的影子。計劃經(jīng)濟體制的基本特征是，政府控制資源，控制大多數企業(yè)，并為經(jīng)濟、社會(huì )、文化等各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)制訂詳盡計劃。政府是全國所有領(lǐng)域的大老板、總經(jīng)理，為使社會(huì )正常運轉，政府必須設立日趨專(zhuān)業(yè)、細致的管理部門(mén)。這些部門(mén)要進(jìn)行有效管理，也必須不斷擴張其規模。這一趨勢當然會(huì )使政府財政負擔加重、效率低下，因而也屢有精簡(jiǎn)之舉。但是，管理的需要導致每一次精減都以更強烈的反彈終結。

　　真正有效的精簡(jiǎn)在80年代之后才有了可能性。隨著(zhù)私人部門(mén)迅速發(fā)育，社會(huì )自治空間不斷擴大，大多數經(jīng)濟、社會(huì )、文化活動(dòng)毋須政府組織了，全面細致的管理就沒(méi)有必要了，不少高度專(zhuān)業(yè)的經(jīng)濟社會(huì )管理部門(mén)被合并、撤銷(xiāo)。尤其是在90年代以來(lái)，市場(chǎng)化、社會(huì )自治發(fā)育迅速，政府部門(mén)數量也大幅度縮減。1982年，國務(wù)院共有100個(gè)部門(mén)，到1998年只有29個(gè)了。

　　當然，相對于其他國家，這樣多的行政管理部門(mén)還是太多了。專(zhuān)家一直呼吁對政府機構進(jìn)行調整，其中一種方案就是建立“大部門(mén)體制”。不過(guò)，“大部門(mén)體制”是果，而很難說(shuō)是因。西方國家之所以能夠建立“大部門(mén)體制”，并且基本維持穩定，完全是因為，這些政府通常不對經(jīng)濟社會(huì )文化活動(dòng)進(jìn)行直接而具體的管理，通常只是按照相關(guān)法律法規進(jìn)行一般性監管。即便是監管，其權力也相當有限，很多監管職能是由司法體系承擔的。相反，假如某一領(lǐng)域，政府進(jìn)行直接管理，比如社會(huì )保障領(lǐng)域，則政府的部門(mén)設置也會(huì )趨向專(zhuān)業(yè)，規模也會(huì )迅速膨脹。

　　回頭來(lái)看中國，行政管理部門(mén)數量之所以較多，而且似乎很難進(jìn)行較大調整，并不僅僅因為部門(mén)利益作祟，而且還因為，政府承攬了太多直接管理職能。比如，政府仍然控制著(zhù)大量資源和企業(yè)，對經(jīng)濟活動(dòng)進(jìn)行微觀(guān)管理。即便有些部門(mén)號稱(chēng)“監管機構”，與主管部門(mén)的職能其實(shí)無(wú)異。比如，幾個(gè)金融監管機構似乎就承擔著(zhù)保證相關(guān)行業(yè)繁榮、維護各自領(lǐng)域國有企業(yè)贏(yíng)利能力的職能，幾個(gè)文化管理部門(mén)也承擔了管理國有經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的職能。政府職能過(guò)多、過(guò)于直接，必得設立諸多專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)。即使貿然合并，也難免走回頭路。

　　可見(jiàn)，建立大部門(mén)制的首要前提是，調整政府與市場(chǎng)、與社會(huì )的關(guān)系，政府減少對資源、對企業(yè)、對經(jīng)濟社會(huì )文化活動(dòng)的直接控制、組織，成為比較超脫的公共管理者和監管者。所謂的大部門(mén)體制之“大”，毋寧說(shuō)是大而化之的“大”，宏觀(guān)監管意義上的“大”。一個(gè)大部門(mén)之所以可以把原來(lái)三個(gè)部門(mén)的事情管起來(lái)，就是因為，政府只需進(jìn)行大而化之的宏觀(guān)監管，自然毋須過(guò)分專(zhuān)業(yè)、細致的機構設置和龐大的人員配置。

　　大部門(mén)正常運轉還需要另一個(gè)條件，即政府各個(gè)部門(mén)的管理活動(dòng)嚴格依照法律進(jìn)行，沒(méi)有太多自由裁量權，沒(méi)有太多任意性，不受政治等因素的過(guò)多干預。也就是說(shuō)，政府的管理不過(guò)是獨立性地例行公事而已。假如行政管理部門(mén)得不斷應付來(lái)自外部的不確定的指令，管理的方式、方向、對象不斷變換，比如總有某種運動(dòng)式執法活動(dòng)，則這些部門(mén)的權力和規模就必然會(huì )同時(shí)膨脹，即便成立大部門(mén)，也會(huì )分化退回到小部門(mén)體制。

　　避免大部門(mén)體制改革走彎路，就需要致力于創(chuàng )造大部門(mén)正常運轉的制度環(huán)境;重新劃定政府與市場(chǎng)、社會(huì )的界限，調整政府行使其權力的方式。這兩者都屬于政治性質(zhì)的改革。此種改革的結果通常會(huì )部分地體現為行政管理權力的重新配置。反過(guò)來(lái)，單純的行政管理體制改革通常會(huì )效果不彰，甚至出現反復。

　　考察目前透露出來(lái)的大部門(mén)體制改革的初步設想，似乎過(guò)多考慮了行政管理的技術(shù)因素，而在調整政府權力范圍、改善權力行使方式這一方面，考慮不多。事實(shí)上，近幾年來(lái)，政府權力的范圍似乎呈現出擴大的趨勢，在傳統領(lǐng)域，政府權力沒(méi)有進(jìn)一步縮小，在社會(huì )保障等領(lǐng)域，權力又在擴大；同時(shí)，政府行使其權力的方式也未明顯地向法治化方向演進(jìn)，在宏觀(guān)調控中，各部門(mén)的自由裁量權增加。這些趨勢構成了大部門(mén)體制改革的嚴重障礙。

　　當然，“大部門(mén)體制”改革如果能夠解決政府部門(mén)職能交叉等問(wèn)題，也是可取的。但很顯然“大部門(mén)體制”還有更深的內涵，而這只有通過(guò)上面涉及的改革才能顯現出來(lái)。