發(fā)表評論 仇和10余年來(lái)的從政經(jīng)歷，對于中國的法治建設構成了重大的挑戰。為此，有必要進(jìn)行深入的反思
仇和10余年來(lái)的從政經(jīng)歷，對于中國的法治建設構成了重大的挑戰。為此，有必要進(jìn)行深入的反思。圍繞這一個(gè)案，我們可以反思中國法治中諸多的重要問(wèn)題，其中有些部分涉及的是法治的基本原則如何落實(shí)，還有部分涉及的則是法治建設流行認識中的誤區。
法治與改革
在我國全方位改革的時(shí)代，正確處理改革創(chuàng )新和法治的關(guān)系極為重要。一些人認為，按照法治的要求，改革必須依法進(jìn)行，改革過(guò)程必須納入法制的軌道內；但反對者認為，法制具有保守性，只有在社會(huì )關(guān)系相對穩定的條件下才可能發(fā)揮作用，改革的推進(jìn)只能依賴(lài)執政黨和政府的政策，法律只能是對改革所取得的成果予以確認。后一種觀(guān)點(diǎn)實(shí)際上支配著(zhù)我國的改革實(shí)踐，許多領(lǐng)域的改革是在違反現行法律或者沒(méi)有法律根據的情況下進(jìn)行的。但是改革涉及到各種利益關(guān)系的深刻調整，而法律是利益關(guān)系的調整器，用職權、權利和義務(wù)的形式對利益進(jìn)行分配，正能體現法律本身的特殊功能，而立法程序的正式和嚴格更可以保障改革方案的公正與科學(xué)。與改革往往涉及到劇烈的利益調整這一現實(shí)相關(guān)聯(lián)的是，改革的成效往往受到個(gè)人觀(guān)念、利益和地方、部門(mén)利益等的限制，運用法律的形式確立改革的目標和原則、所要建立的基本制度和所要遵循的程序等，有利于消除改革中的不確定因素，保證改革目標的實(shí)現和措施的落實(shí)。當然，在為改革立法時(shí)，必須考慮到改革的階段性，在實(shí)體規則上不能過(guò)于僵化嚴格，要為進(jìn)一步的創(chuàng )新留下空間。
法治的底線(xiàn)
有效法律規范的優(yōu)位，公民人性尊嚴和基本權利的保護，公共權力的分工制約，這三者構成了法治的底線(xiàn)，不能以發(fā)展階段的特殊性為藉口予以突破。中國改革的核心是賦予和保障公民自我實(shí)現和自我決策的地位，離開(kāi)法治的這三條底線(xiàn)，公民的這一地位就無(wú)法得到保證，公共權力的濫用就不可能得到有效約束。
法治與整頓吏治
腐敗的嚴峻形勢，使得在中國只要誰(shuí)談?wù)D吏治，就會(huì )獲得喝彩。但整頓吏治，也必須納入法治的軌道，公務(wù)員的人格尊嚴也必須得到尊重，公務(wù)員的法定權利也必須予以保障。我國公務(wù)員法制中一方面存在著(zhù)對公務(wù)員的制度化約束不足的問(wèn)題，但權利缺乏保障的問(wèn)題也同樣存在，這導致公務(wù)員在很大程度上缺乏職業(yè)榮譽(yù)感和責任心，自我約束的動(dòng)力不足，最終影響法律的執行和公益的維護。
法治與政府效能
傳統法治以實(shí)現對政府職能和權力的控制為宗旨、以政府與私人之間的對立為基本預設，這對于加強人權保障、減少行政恣意與專(zhuān)斷具有重要的價(jià)值。但現代國家已經(jīng)從夜警國轉變?yōu)樾姓䥽�、社�?huì )(福利)國或規制國，其職能已經(jīng)不限于傳統的治安維護，而是發(fā)展到包括經(jīng)濟規制、社會(huì )福利提供等廣泛領(lǐng)域；法律的宗旨也不僅僅是要保障公民的權利，還要增進(jìn)公益以及對不同主體的利益要求和價(jià)值主張加以協(xié)調平衡。中國轉型時(shí)期所面臨的復雜經(jīng)濟社會(huì )形勢，更需要政府發(fā)揮積極的功能。中國的法治建設必須超越和揚棄傳統的控權模式，采取一種更加平衡的模式，既要實(shí)現對公權力的規范與制約功能，又要充分發(fā)揮政府的經(jīng)濟規制與福利提供功能，通過(guò)機制設計保證公共管理的效率與效能，促使國家、團體與個(gè)人的相互信賴(lài)和協(xié)作配合。只有這樣的法治模式，才符合公眾和行政管理者的需要，才能得到切實(shí)的貫徹。
法治與立法體制
我國目前的立法體制，僅授予省(包括自治區、直轄市)和較大的市以地方立法權，否認其他的市、縣和鄉以地方立法權，從法理角度是沒(méi)有依據的�，F行體制否認省、較大的市以外的地方具有立法權，但同時(shí)又承認其具有所謂其他規范性文件制定權，導致法律規范和其他規范性文件概念之間難以區分，使得本不應具有法律規范效力的所謂其他規范性文件能夠直接限制公民權利自由，設定公民義務(wù)，而因為其他規范性文件不被認為是法律，導致制定程序粗疏、質(zhì)量低劣等弊病，很不合理。我國的各級地方人大及其常委會(huì )，作為民選產(chǎn)生的地方國家權力機關(guān)，為行使憲法賦予的管理地方事務(wù)的權力，均應具有地方性法規制定權，其選舉產(chǎn)生的政府應具有地方規章制定權。仇和在宿遷的施政，大多通過(guò)“紅頭文件”(規范性文件)的形式推行。而在其調任昆明后，提出昆明的最大優(yōu)勢是具有部分立法權，希望能夠用足。我們可以設想，如果宿遷也能名正言順地擁有地方立法權，或許仇和的施政會(huì )呈現出另外一幅圖景。
法治與地方治理結構
地方治理結構對于民主法治建設具有重要的影響。地方治理結構的核心是地方人大與執行機關(guān)的關(guān)系。如果更多地強調效能效率，在制度設計上就要賦予行政首長(cháng)以?xún)?yōu)勢地位，而如果更多地強調民主審議，則要賦予地方人大以主導地位。從國外地方議會(huì )與執行機關(guān)的關(guān)系來(lái)看，一般形式都比較多樣，有不同的模式。例如美國市政府體制即包括強市長(cháng)———議會(huì )制、弱市長(cháng)-議會(huì )制、議會(huì )———市經(jīng)理制和委員會(huì )制等多種類(lèi)型。但是在我國，將從中央到地方的各級政權均按人民代表大會(huì )的制度原則加以組織，應當對這種傳統的思路和制度進(jìn)行反思，人民代表大會(huì )制度在處理中央國家機關(guān)之間的關(guān)系問(wèn)題上具有其合理性，但在地方層次，可以探討多種制度安排的可能性，以適應各個(gè)地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的不同需要。應當明確的是，地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的特殊需要決不應成為否定民主體制的理由，而只是選擇不同類(lèi)型的民主治理結構的問(wèn)題。
法治與公民美德
政府主導型的改革和法治建設，絕不意味著(zhù)輕視公民在社會(huì )發(fā)展中的根本地位。改革要賦予公民以自主地位，法治建設則有賴(lài)于公民美德的培育。中國法治的發(fā)展的重心一直在于建立規則，目標是在國家社會(huì )政治生活的各個(gè)領(lǐng)域均構建起相對完善的法律體系。但是規則要依賴(lài)人去執行去維護，規則要發(fā)揮作用有賴(lài)于通過(guò)公民教育等方式培育起來(lái)的充滿(mǎn)公共精神的、有德性的公民。中國的問(wèn)題關(guān)鍵在制度，根子在人心。但是，公民美德的培育不能依賴(lài)強力，而是要依賴(lài)春風(fēng)化雨般的教育，也有賴(lài)于與良好制度的互動(dòng)，例如各種自治制度對于公共精神的養成就具有很大的促進(jìn)作用。 (李洪雷 作者系法學(xué)博士，中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員)
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