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5月7日，《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)實(shí)施第7天，全國有7個(gè)相關(guān)案例先后見(jiàn)諸報端。起草人之一莫于川教授將之稱(chēng)為“七天七案例”。
七天七案例———立竿見(jiàn)影的效果讓立法者們深感欣慰，因為這意味著(zhù)這部歷時(shí)9年醞釀的旨在打造陽(yáng)光政府的重要行政法規，甫一頒布，就為公眾廣泛關(guān)注并積極運用于實(shí)踐。
然而，與公眾對該部法規的熱情參與相比，政府部門(mén)的前期準備和重視程度卻差強人意。
2007年4月5日，《條例》正式出臺。
2008年5月1日，《條例》正式實(shí)施。
從頒布到實(shí)施，這期間有1年多的準備期，如此“漫長(cháng)”的準備期，對行政法規來(lái)說(shuō)確屬罕見(jiàn)，這說(shuō)明立法者預見(jiàn)到了實(shí)施的難度。
那么，在這一年時(shí)間里，各級政府及其部門(mén)有沒(méi)有身體力行地進(jìn)行前期籌備？
在2007年11月至2008年2月間，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執行主任莫于川，攜同中國政法大學(xué)法治政府研究院博士后研究人員林?zhù)櫝�，先后奔赴四川、江蘇、福建、云南數省，進(jìn)行了為期3個(gè)月的實(shí)地調研，又與天津、遼寧、山東、廣東、浙江、北京等省市的政府信息官員進(jìn)行了廣泛討論。
調研結果喜憂(yōu)參半。這里既有身先士卒、工作出色的省份，也有置若罔聞、渾若不知的地區。從全國范圍來(lái)看，《條例》的實(shí)施準備工作啟動(dòng)稍慢，且各地政府步調不一。
個(gè)別地方政府置若罔聞
2007年8月4日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，部署實(shí)施準備工作(下稱(chēng)準備通知)，此時(shí)距《條例》頒布已經(jīng)過(guò)去了整整4個(gè)月。
在地方上，四川、福建等個(gè)別基礎較好的省份趕在國辦通知之前起步，也正是這些省份順利完成了各項準備工作，有利于《條例》在今年“5·1”后的正常實(shí)施。
多數省份在2007年9至11月間陸續發(fā)出準備通知，但通知的發(fā)出絕不等同于準備工作的實(shí)質(zhì)展開(kāi)。作為最核心也是最艱巨的一項任務(wù)，政府信息公開(kāi)指南和公開(kāi)目錄的編制，才是實(shí)質(zhì)性準備工作啟動(dòng)的標志，這一時(shí)間又比準備通知的發(fā)出要更晚一些。
值得一提的是，個(gè)別地方政府在整個(gè)準備期間，對《條例》的頒布置若罔聞、渾然不知，直至《條例》實(shí)施，也沒(méi)有開(kāi)展任何實(shí)質(zhì)性的工作。
這從《條例》實(shí)施后頻繁出現的訴訟上正可以得到印證。
5月4日，有記者電話(huà)聯(lián)線(xiàn)莫于川，希望他對“包頭空難”中受害者家屬狀告國家民航總局的事件發(fā)表看法，原因是5月1日《條例》實(shí)施后，該事件有了新的進(jìn)展，原告一方請求法院“判定被告依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)，依法發(fā)布包頭空難事故的調查報告”。
隨后幾天，又有人向莫于川咨詢(xún)阜陽(yáng)EV71病毒事件、河南省環(huán)保局事件、湖北勞動(dòng)保障局事件、湖南汝城縣事件等等，多起案例無(wú)一不涉及到剛剛實(shí)施的《條例》，這從另一方面暴露出少數地方政府的措手不及。
“從中也可以看出，如果政府不做好準備，將會(huì )非常被動(dòng)。這也體現出政府前期準備不足的現狀�！蹦诖ㄕf(shuō)。
5月5日下午3時(shí)，上海律師嚴義明來(lái)到河南省環(huán)保局，遞交了一份《政府環(huán)境信息公開(kāi)申請書(shū)》，成為向河南省環(huán)保局申請公開(kāi)環(huán)境信息的第一人。
但面對嚴義明的來(lái)訪(fǎng)，河南省環(huán)保局的工作人員甚至不知道該由哪個(gè)部門(mén)接待他，幾經(jīng)周折后，交由辦公室一位人員接待。
對此，嚴義明回應說(shuō)：“國家環(huán)保部門(mén)已在去年4月公布了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》，今年5月1日起施行，給各級環(huán)保部門(mén)充裕的時(shí)間準備信息公布，但實(shí)際情況卻難令人滿(mǎn)意�！�
根據莫于川的調研報告，上述問(wèn)題在全國范圍內普遍地存在著(zhù)。莫于川認為，解決當前的種種難題成為了當務(wù)之急，否則可能將會(huì )有更多的訴訟出現。
垂直領(lǐng)導部門(mén)變?yōu)椤八澜恰?/strong>
《條例》第4條規定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門(mén)應當建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開(kāi)工作制度，并指定機構(以下統稱(chēng)政府信息公開(kāi)工作機構)負責本行政機關(guān)政府信息公開(kāi)的日常工作。
調研發(fā)現，政府信息公開(kāi)主管部門(mén)的確定首先成為一個(gè)棘手的問(wèn)題。
盡管多數地方政府都成立了以一位副職領(lǐng)導為首的政府信息公開(kāi)領(lǐng)導機構(多稱(chēng)為信息公開(kāi)工作領(lǐng)導小組)，但此類(lèi)機構的“務(wù)虛”色彩濃厚。一定行政區域內政府信息公開(kāi)工作的推進(jìn)，仍需依托于某一明確的主管部門(mén)，但這個(gè)主管部門(mén)往往難以確定。
絕大多數地方政府將其辦公廳(室)確定為主管部門(mén)。選擇辦公廳(室)作為主管部門(mén)一方面能夠與國務(wù)院的體制接軌，另一方面也可以發(fā)揮其職能廣泛、協(xié)調有力的優(yōu)勢。
但問(wèn)題在于，近年來(lái)各地政務(wù)公開(kāi)工作多由黨的紀檢部門(mén)(與政府的監察部門(mén)合署辦公)主管，中央在公開(kāi)條例頒布之后也沒(méi)有明確紀檢監察部門(mén)的該項權力應當如何處置。由政府辦公廳(室)主管政府信息公開(kāi)工作，就將面臨與紀檢監察部門(mén)職權重疊、關(guān)系不明的難題。實(shí)踐中，許多地方政府已經(jīng)為了區分兩者職權，甚至為了辨析政府信息公開(kāi)與政務(wù)公開(kāi)兩個(gè)概念的關(guān)系而大感困惑、大傷腦筋。
另一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，是部分地區的垂直領(lǐng)導部門(mén)已經(jīng)成為公開(kāi)條例實(shí)施推動(dòng)中的“死角”。根據現有體制，海關(guān)、國稅、金融、外匯管理等中央垂直系統，以及地稅、工商、質(zhì)監、國土等省以下垂直系統，不是(省以下)地方政府的工作部門(mén)或下屬機構。因此，對這些部門(mén)政府信息公開(kāi)工作的推進(jìn)、指導、協(xié)調和監督，地方政府往往無(wú)能為力。在公開(kāi)條例的實(shí)施準備過(guò)程中，多數地方政府對上述部門(mén)———尤其是中央垂直部門(mén)不敢觸動(dòng)。個(gè)別地方的垂直領(lǐng)導系統甚至聲稱(chēng)其信息系統集中建在上級部門(mén)，本級機關(guān)無(wú)權掌握和公開(kāi)，從而拒絕地方政府信息公開(kāi)主管部門(mén)對其行使職權。如此一來(lái)，公開(kāi)條例的實(shí)施效果必將大打折扣，垂直部門(mén)勢必成為陽(yáng)光照不到的“死角”。
莫于川教授認為，上述做法已經(jīng)嚴重背離了公開(kāi)條例的立法初衷，《條例》所規定地方政府信息公開(kāi)主管部門(mén)行使職權的范圍是“本行政區域”，而非本級政府下屬部門(mén)或機構，理所當然地應將設立于本行政區域的垂直領(lǐng)導機關(guān)包括在內。而上述情況的出現，也為許多地方政府所始料未及，至今未能扭轉局面。只有少數地區，如安徽省從一開(kāi)始便明確提出垂直部門(mén)必須在屬地政府的監督下開(kāi)展政府信息公開(kāi)工作，這一做法值得中央政府和其他地方政府借鑒。
公共圖書(shū)館作為政府信息公開(kāi)場(chǎng)所遭遇“冷場(chǎng)”
《條例》第16條規定，各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書(shū)館設置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。
《條例》所規定的法定公開(kāi)場(chǎng)所———即必須設置的場(chǎng)所———包括各級國家檔案館和公共圖書(shū)館(簡(jiǎn)稱(chēng)“兩館”)。調查發(fā)現，各級政府對“兩館”的開(kāi)辟和建設盡管有所投入，但結果并不盡如人意。
《條例》將檔案館確定為法定公開(kāi)場(chǎng)所，各級檔案工作人員無(wú)不歡欣鼓舞，將提供政府信息公開(kāi)服務(wù)視為其拓展職能、提升形象的絕好契機，檔案學(xué)界更出現了一股探討檔案館新功能的熱潮。不可否認，檔案館作為政府信息公開(kāi)的法定場(chǎng)所，在信息資源、查閱環(huán)境、技術(shù)經(jīng)驗、服務(wù)水平等方面有著(zhù)其他場(chǎng)所難以比擬的優(yōu)勢，但其面臨的最大問(wèn)題，是各機關(guān)信息報送的不完整和不及時(shí)。檔案部門(mén)長(cháng)期以來(lái)在政府內部缺乏足夠權威，即使三令五申、反復催討，也往往不能獲得其他部門(mén)的配合。
調查還發(fā)現，公共圖書(shū)館作為政府信息公開(kāi)場(chǎng)所遭遇“冷場(chǎng)”尷尬。公共圖書(shū)館之所以能夠被公開(kāi)條例確定為另一法定公開(kāi)場(chǎng)所，其優(yōu)勢無(wú)非在用戶(hù)眾多、信息化程度高、文獻深加工能力強等方面，此前部分發(fā)達地區將圖書(shū)館辟為政府信息公開(kāi)場(chǎng)所的實(shí)踐也確實(shí)取得了成功。不可否認的是，公共圖書(shū)館的上述優(yōu)勢，只在少數大城市存在。對于廣大普通地區而言，非但上述優(yōu)勢蕩然無(wú)存，反之，圖書(shū)館公眾認知度低、軟硬條件匱乏等劣勢恰恰使其很難承擔公開(kāi)條例賦予的新職能。
受制于上述種種困難，除個(gè)別特大城市之外的大多數地方政府，對公共圖書(shū)館的設置采取了規避態(tài)度。其最為典型的做法，是僅僅在圖書(shū)館設置若干臺可以連接政府網(wǎng)站的微機，以此證明已將其辟為政府信息公開(kāi)場(chǎng)所，以“滿(mǎn)足”公開(kāi)條例的要求。很顯然，這種做法與《條例》的立法初衷已經(jīng)大異其趣了。
部分政府網(wǎng)站變成“空架子”
《條例》第15條規定，行政機關(guān)應當將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，通過(guò)政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì )以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)。
其中，政府網(wǎng)站以信息容量巨大、信息載體豐富、信息更新及時(shí)、使用成本低廉、整理存儲方便、輻射范圍廣闊等眾多優(yōu)勢，被定位為政府信息公開(kāi)的“第一平臺”。
調查表明，在《條例》實(shí)施準備的有限時(shí)間內，各級政府對其他方式的完善改良措施不多，無(wú)不將其主要精力集中到政府網(wǎng)站———尤其是門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設上。
根據最新數據，目前我國各級政府網(wǎng)站的擁有率已經(jīng)高達86.2%，96%的國務(wù)院部門(mén)、97%的省級政府、96.7%的地市級政府、87%的縣級政府擁有了自己的網(wǎng)站。
但在數量如此眾多的政府網(wǎng)站———主要是地方政府網(wǎng)站中，能夠充分實(shí)現信息整合和信息發(fā)布的網(wǎng)站寥寥無(wú)幾。在大多數地方，公眾仍需在各部門(mén)網(wǎng)站上分別檢索后進(jìn)行綜合處理，才能完整獲得所需的政府信息。
調研顯示，政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的信息公開(kāi)功能，僅僅在上海、廣州、深圳、成都、南京等極少數特大城市得到了較充分的實(shí)現。
而大部分地方政府網(wǎng)站的現狀是：重單向公開(kāi)而輕雙向交流，互動(dòng)欄目使用率低、實(shí)效性差；在單向公開(kāi)中，重主動(dòng)公開(kāi)而輕依申請公開(kāi)，大多沒(méi)有建立申請受理平臺；在主動(dòng)公開(kāi)中，重信息發(fā)布而輕信息整合與信息加工，搜索引擎的查全率、查準率很不理想。
5月7日，本報記者登錄湖北省鄖西縣人民政府的官方網(wǎng)站，點(diǎn)擊其放在首頁(yè)顯要位置的“政府信息公開(kāi)”，網(wǎng)頁(yè)中顯示大字“認真做好《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施工作”，除此之外，并無(wú)其他具體內容，網(wǎng)頁(yè)頂端寫(xiě)明“欄目正在建設中”。
記者又相繼登錄甘肅、河南、廣西等省份的一些縣、市官方網(wǎng)站，其中有多數網(wǎng)站的“政務(wù)公開(kāi)”欄目處于空無(wú)狀態(tài)，有些鏈接根本無(wú)法跳轉，變成了“空架子”。
人民大學(xué)和政法大學(xué)聯(lián)合調研發(fā)現的問(wèn)題遠不止于上述幾項。有關(guān)信息公開(kāi)制度規范的建立、有關(guān)政府信息公開(kāi)指南、政府信息公開(kāi)目錄和政府信息公開(kāi)工作年度報告的落實(shí)，均存在著(zhù)程度不同的問(wèn)題。
信息公開(kāi)是一場(chǎng)行政領(lǐng)域的革命
“雖然路上有重重困難，但是我們應該看到希望”、“因為這就是‘公開(kāi)’的力量”、“中國正在進(jìn)行一場(chǎng)行政領(lǐng)域的革命”、“雖然要付出成本和承擔風(fēng)險，但這注定是事半功倍的事情”———莫于川一系列的措辭讓人們堅信《條例》對政府依法行政，將帶來(lái)深刻變革。
在調研中，他們確實(shí)看到了希望。
林?zhù)櫝彪S莫于川進(jìn)行實(shí)地調研第一站是云南省的尋甸縣，這是一個(gè)國家級貧困縣，這里的信息公開(kāi)制度幾乎“絕跡”。
但這并沒(méi)有打擊到兩人的熱情，隨后兩人輾轉到了四川省成都市，莫于川和林?zhù)櫝睂Ξ數氐膭趧?dòng)與社會(huì )保障系統進(jìn)行了“信息公開(kāi)”的培訓，讓林?zhù)櫝迸d奮的是，座無(wú)虛席的報告講堂和蜂擁而至的“學(xué)生”。
他們在河北省培訓時(shí)，初有成效。莫于川隨身帶有中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心編制的宣傳單，標題叫作“你需要知道的———關(guān)于《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》”。在河北期間，他們采取開(kāi)放式培訓，民眾可以免費領(lǐng)取宣傳單，結果當時(shí)引發(fā)了許多民眾的熱情，有很多人向莫于川咨詢(xún)案件，這些都是莫于川始料未及的。
另外，上海、廣東、四川、福建等基礎較好的省份都建立起了一套相對完善的應對機制，“陽(yáng)光政府”在這些地方正漸行漸近。(記者 李亮)
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