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　　為總結30年來(lái)中國行政與政治體制改革所取得的經(jīng)驗和成果，分析當前面臨的挑戰，6月26日，國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部與人民論壇雜志社共同舉辦了“中國行政與政治體制改革”學(xué)術(shù)研討會(huì )。中國行政管理學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)高小平、國家行政學(xué)院教授劉熙瑞、徐鴻武、龔維斌等知名專(zhuān)家及國家行政學(xué)院部分學(xué)員共70多人參加了研討。國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部主任劉峰、人民論壇雜志社總編輯賈立政分別主持了會(huì )議。

　　與會(huì )專(zhuān)家圍繞改革開(kāi)放30年來(lái)的政治發(fā)展，深入探討我國行政與政治體制改革的歷史經(jīng)驗和發(fā)展趨向，就政治體制改革如何選擇突破口、如何構建以融合主義為特征的政民關(guān)系、政治體制改革平衡與協(xié)調的方法論、如何進(jìn)一步推進(jìn)行政與政治體制改革等問(wèn)題發(fā)表了重要見(jiàn)解。

　　高小平副會(huì )長(cháng)指出，分析我國行政管理體制改革和行政管理學(xué)研究的歷程，大體可劃分為三個(gè)階段：從1978年到1992年，是行政管理體制改革和行政管理學(xué)研究起步階段；從1992年到2003年，是行政管理體制改革深化和行政管理學(xué)研究拓展階段；從2003年開(kāi)始，進(jìn)入行政管理體制改革創(chuàng )新和行政管理學(xué)研究繁榮階段。

　　劉熙瑞教授指出，任何一個(gè)國家，最好的制度一定是在具體國情下自己生長(cháng)出來(lái)的制度。黨和政府要走和人民群眾融合在一起的道路。在發(fā)展融合主義政民關(guān)系過(guò)程中，當前的主要矛盾方面在黨和政府。

　　徐鴻武教授指出，只要做到國家與社會(huì )，國家權力與公民權利，決策權、執行權與監督權，強勢群體與弱勢群體政治權利四個(gè)方面的平衡與協(xié)調，就能夠保證我們國家的長(cháng)治久安。

　　廣西行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任王國紅指出，目前地方政府治理面臨著(zhù)幾大困境：財政困難——財力越來(lái)越弱，事情越來(lái)越多；權力困惑——權力越來(lái)越小，責任越來(lái)越大；行為困惑——該做的做不了，不該做的得做；管理困惑——外有條塊分割，內有效率低下；干部困倦——工作特別辛苦，待遇難有提高；民生困苦——疾苦長(cháng)期存在，自治難以實(shí)現。

　　針對目前政治體制改革存在的一些矛盾和問(wèn)題，與會(huì )領(lǐng)導、專(zhuān)家提出多項政策建議。比如：政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口，深化改革應以黨內權力科學(xué)分解為突破口；在深化改革的進(jìn)程中，不僅要加快體制改革的智庫建設，而且必須積極主動(dòng)地開(kāi)辟各類(lèi)體制改革的試驗田，啟動(dòng)新一輪的特區(特別是政治體制改革特區)建設；地方政府治理創(chuàng )新是圍繞公共權力分配的新的制度安排，其過(guò)程是地方政府向上“要權”(治理的前提)與向下“放權”(治理的關(guān)鍵)的結合，其核心是最優(yōu)化地運用公共權力，實(shí)現地方良性發(fā)展和社會(huì )全面和諧。

　　與會(huì )者一致認為，站在新的歷史起點(diǎn)上，深入探討我國“行政與政治體制改革”這一時(shí)代命題，具有重大的歷史意義和現實(shí)意義。會(huì )議理論與實(shí)際緊密結合，從國外到國內，從問(wèn)題到對策，從中央到地方，為堅持中國特色社會(huì )主義道路、深化行政體制改革和政治體制改革、擴大社會(huì )主義民主政治、建設社會(huì )主義法治國家提供了豐富的理論支持和智力支持。

　　(人民論壇編輯部)

　　政治體制改革需要“樣板間”

　　辛 宇 《 人民論壇 》

　　經(jīng)濟體制可以通過(guò)特區來(lái)試驗，政治體制也可以通過(guò)特區來(lái)試水。特區成功，成就了特色理論的成熟。特區即是樣板間。新的偉大工程，需要各種不同類(lèi)型的樣板間。我國政治體制改革尤其需要這樣的樣板間

　　1982年鄧小平指出：“經(jīng)濟體制改革每推進(jìn)一步，都深感政治體制改革的必要”。26年過(guò)去了，此前摸著(zhù)石頭過(guò)河，現在已經(jīng)走過(guò)淺水區。面對重點(diǎn)難點(diǎn)，我們已經(jīng)繞了1/4個(gè)世紀，政治體制改革的攻堅戰已呈箭在弦上不得不發(fā)之勢，繼續再繞，既無(wú)空間，也沒(méi)時(shí)間。

　　因此，政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。黨的領(lǐng)導制度，主要是黨內權力結構的改革應當通過(guò)試點(diǎn)先行。在此基礎上，再推進(jìn)行政管理體制改革，會(huì )事半而功倍，否則將欲速而不達。其實(shí)，我國的改革開(kāi)放就是從政治體制改革特別是黨的領(lǐng)導制度改革起步的。

　　三中全會(huì )功績(jì)有三：一是黨內權力進(jìn)行分解，重建中央紀委(集體分權)；二是在黨的生活和國家政治生活中加強民主(個(gè)人限權)；三是全黨工作重點(diǎn)轉移。很多人只從工作層面解讀，因而對前兩大功績(jì)評價(jià)嚴重不足。其實(shí)30年來(lái)，我們還一直受惠于前兩項重大改革舉措。當然，當前存在的突出問(wèn)題，也正在于沒(méi)有及時(shí)深化前兩項改革。

　　重要環(huán)節≠突破口

　　行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節，但卻不是當前的突破口。重要環(huán)節、重要內容、結合部、瓶頸都不能直接等同于突破口。突破口重要標志是能迅速擴大戰果。一旦撕開(kāi)口子，就能向兩側(經(jīng)濟體制、社會(huì )體制或科技體制、教育體制)和縱深(政治體制)發(fā)展。五次以行政管理體制改革為突破口，成效都不盡如人意。

　　我以為，行政管理體制改革的真正難點(diǎn)有三：一是核心目標難以實(shí)現。計劃經(jīng)濟下的政治體制不改革，難以形成市場(chǎng)經(jīng)濟需要的行政管理體制，更遑論轉變職能。二是改革動(dòng)力嚴重缺乏。農村經(jīng)濟體制改革動(dòng)力來(lái)自包產(chǎn)到戶(hù)的農民，但行政管理體制改革的動(dòng)力源卻始終未能看清楚。三是綜合效果難以發(fā)揮。30年來(lái)，平均每五六年一次的行政管理體制改革，雖然多次牽過(guò)這一發(fā)，卻未見(jiàn)能有效地帶動(dòng)全身。

　　難點(diǎn)之所以成為難點(diǎn)，是因為解決的思路和舉措遠離源點(diǎn)。察舉比不了科舉，科舉抵不了選舉，專(zhuān)制贏(yíng)不了法治，君主勝不了民主，官本讓位于民本此乃歷史潮流。行政體制改革方式、方法多被動(dòng)地由經(jīng)濟體制改革拉動(dòng)，以國家趕超戰略為導向。這些年的機構改革和行政管理體制改革，職責權限幾經(jīng)變遷，權力多次下放和上收，幾乎沒(méi)有來(lái)自下面的試點(diǎn)和推動(dòng)。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，政府各部門(mén)及公務(wù)員的利益被強化是一種必然趨勢。如果沒(méi)有制度上的隔離措施，每一次行政體制改革只可能導致其與市場(chǎng)經(jīng)濟利益更緊密、更隱蔽地結合，從消費資料到生產(chǎn)資料，從生產(chǎn)領(lǐng)域到金融領(lǐng)域，從能源到金融，再到金融衍生產(chǎn)品。而制度上的隔離措施，在我國通常來(lái)源于政治體制改革。

　　腳痛≠只能醫腳

　　表現于執行層面的問(wèn)題，其根源多在決策層面。政府職能多年難以轉換，根源于不少黨委的“黨不管黨”并以黨代政。

　　我國各級政府職能轉變，僅靠行政管理體制改革是很難完成的。改革之初政社合一的職能轉變，是在一沒(méi)修憲，二沒(méi)給政策的情況下，靠著(zhù)三中全會(huì )精神和政治體制改革的推動(dòng)力完成的，而不是靠縣、鄉行政管理體制改革完成的。行政管理體制改革也牽不了轉換職能的牛鼻子。其原因有二：一是無(wú)上漲空間。在黨委領(lǐng)導制度未有實(shí)質(zhì)性改革的情況下，行政管理體制改革的壓力過(guò)大而空間過(guò)小。二是無(wú)下跌動(dòng)力。來(lái)自國務(wù)院及其所屬部門(mén)的機構改革和行政體制改革，很難直接推動(dòng)村、鄉、縣的基層民主進(jìn)程。因此來(lái)自國家級機構改革的力量，缺乏中間層級，很難傳導于基層。不僅如此，而且從嚴格意義上講，政府職能的轉變、關(guān)系的理順、結構的優(yōu)化、效能的提高，不僅取決于政府，而且更取決于黨委。

　　僅靠經(jīng)濟體制改革的拉動(dòng)力，成本太高；僅靠行政體制改革的推動(dòng)，阻力太大。經(jīng)濟體制改革進(jìn)城后，基本上是靠投資拉動(dòng)而非消費拉動(dòng)；政治體制改革大多是靠危機推動(dòng)而非民主推動(dòng)；行政管理體制改革常常是上面想動(dòng)而非下面愿動(dòng)。

　　深入剖析每一次行政體制改革，透過(guò)機構、人員、數量增減的表面，實(shí)際折射的卻是權力格局的劃分和利益格局的調整。

　　利益的剛性，決定了單從技術(shù)層面，難以破解行政管理體制改革的核心問(wèn)題。如果政治體制不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，如果黨內權力不能科學(xué)分解，即使再搞多少次行政體制改革，政府職能也難以轉換。前5次的行政機構和管理體制改革，之所以只能限于機構精簡(jiǎn)和調整，是因為這種改革還缺乏政府職能切實(shí)轉變的堅實(shí)基礎。

　　所以，深化改革應以黨內權力科學(xué)分解為突破口。30年改革歷程，有這樣一種現象：經(jīng)濟上大多放權于基層，政治上往往收權于高層。于是形成一種啞鈴式結構。村民自治面廣量大，各部委權重錢(qián)多。但鄉、縣兩級卻已經(jīng)中空。如果我們能通過(guò)強化縣級政權的權力，并加大其自治和民主的分量，或許就能變啞鈴式為橄欖式，就能找到我國政治體制改革的基本路徑。

　　看似容易≠實(shí)際容易

　　行政三分，看似容易其實(shí)很難。一是不充分的權力，還權后還得再分；二是在執行權上搞三分，必然疊床架屋；三是利益的剛性，決定僅依靠自身的力量，職能轉換實(shí)難到位。

　　黨內權力三分，看似很難，其實(shí)相對容易。民主既是黨的生命，社會(huì )主義的生命，也是政治體制改革的目標。專(zhuān)制下無(wú)民主。通過(guò)制衡，民主才能產(chǎn)生、成長(cháng)、鞏固和發(fā)展。因此，實(shí)現社會(huì )主義民主，需要從黨內分權入手，進(jìn)行權力的監督制衡。黨的領(lǐng)導制度改革了，真正建立健全黨內決策權、執行權、監督權相互制衡的權力結構，就能有效地推動(dòng)吏治的改革，以及行政機構和行政管理體制的改革。而多年的黨代會(huì )常任制已經(jīng)為黨內權力三分，做了必要的準備。

　　行政管理體制改革的功夫看來(lái)還得在詩(shī)外�！按蟛恐聘母铩�、行政權力三分等改革當然也可以做。但作為先進(jìn)性戰斗堡壘的各級黨委，如何先理順與人大的關(guān)系再理順與政府的關(guān)系；先改革黨委領(lǐng)導制度轉變自身職能再轉變政府職能；先優(yōu)化自身的結構再優(yōu)化政府的結構；先提高自己的效率再提高政府的效能，是否更好一些？

　　因為，政治體制改革的核心是權力結構和制衡的改革，而非行政管理體制的改革。始于52年前的黨代會(huì )常任制如何深化改革，從十六大的權力運行機制到十七大的權力結構，從決策權、執行權、監督權相互制約又相互協(xié)調，從黨內監督的制約到胡錦濤總書(shū)記首次提出監督的制衡力，進(jìn)行黨內權力三分的試點(diǎn)已經(jīng)刻不容緩，理順黨委與人大的關(guān)系也迫在眉睫。

　　真正的機遇通常難以反復出現。一百年前立憲的教訓需要深思。改革需要漸進(jìn)，但卻不允許不進(jìn)；改革需要矛盾導向，但屢屢以次要矛盾為導向，卻難免貽誤戰機。

　　在不少地方和單位的主要矛盾，越來(lái)越表現為權力的代表性滯后于人民日益增長(cháng)的權利意識。

　　貼近問(wèn)題的源點(diǎn)，我們就能全面、科學(xué)地認清問(wèn)題，準確地抓住問(wèn)題的主要矛盾，并找到解決問(wèn)題的突破口和正確路徑。在深化改革實(shí)現中華民族偉大復興的進(jìn)程中，我們不僅要加快體制改革的智庫建設，而且必須積極主動(dòng)地開(kāi)辟各類(lèi)體制改革的試驗田，啟動(dòng)新一輪的特區(特別是政治體制特區)建設。實(shí)踐反復證明：民主與素質(zhì)是間接關(guān)系，與利益是直接關(guān)系。民主與其說(shuō)是理論問(wèn)題，不如說(shuō)是實(shí)踐問(wèn)題。經(jīng)濟體制可以通過(guò)特區來(lái)試驗，政治體制也可以通過(guò)特區來(lái)試水。特區成功，成就了特色理論的成熟。特區即是樣板間。新的偉大工程，需要各種不同類(lèi)型的樣板間。我國政治體制改革尤其需要這樣的樣板間。

　　現場(chǎng)點(diǎn)評

　　國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授 孫曉莉：對上述講話(huà)，我有幾點(diǎn)體會(huì )，首先澄清了長(cháng)期以來(lái)，重要環(huán)節是不是等于行政管理體制改革以及政治體制改革的突破口的問(wèn)題；其次腳痛不見(jiàn)得非要醫腳，在認識問(wèn)題的根源以及尋找解決方法時(shí)，要以更高層面的眼光去看待；再次，一直以來(lái)，我們將側重點(diǎn)或對重要環(huán)節的突破放在行政管理體制改革上，但多年的改革歷程證明，簡(jiǎn)單的問(wèn)題并不一定能夠輕松地解決，而一些看似困難的問(wèn)題恰恰在實(shí)踐中易于操作；最后重在對權力結構進(jìn)行合理的配置。只有處理好對決策權、執行權以及監督權如何進(jìn)行合理配置，以及這三者之間的制約和制衡關(guān)系，才是解決問(wèn)題的突破口。