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　　中國政法大學(xué)教授馬懷德：“三定規定”有可能上升為法律

　　“三定規定”追根溯源

　　記者：請介紹一下，國務(wù)院出臺“三定規定”的歷史淵源。

　　馬懷德：所謂“三定規定”，就是國務(wù)院部門(mén)主要職責、內設機構和人員編制規定的簡(jiǎn)稱(chēng)，是國務(wù)院部門(mén)履行職能的重要依據。改革開(kāi)放以來(lái)我們國家進(jìn)行了五次機構改革：

　　1982年，國務(wù)院各部門(mén)從100個(gè)減為61個(gè)，編制從5.1萬(wàn)人減為3萬(wàn)人。

　　1988年，國務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，改革后人員編制減少了9700多人。

　　1993年，國務(wù)院組成部門(mén)、直屬機構從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20%。

　　1998年，不再保留的部委有15個(gè)，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門(mén)由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。

　　2003年，設立國資委、銀監會(huì )，組建商務(wù)部、國家食品藥品監督管理局、安監總局，將國家發(fā)展計劃委員會(huì )改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì )，國務(wù)院組成部門(mén)變?yōu)?8個(gè)。

　　這五次改革都源于國務(wù)院出臺的“三定”方案。每一次機構改革或者體制改革的重點(diǎn)也各有側重，比如1982年的改革，主要是精減機構，解決領(lǐng)導干部的終身制問(wèn)題；1993年是為了適應十四大關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟體制完善的要求，將行政部門(mén)的體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟體制建設的過(guò)程結合起來(lái)。

　　本次“三定”的特點(diǎn)是什么

　　記者：比較以往的“三定”方案，從內容和形式上有什么不同？

　　馬懷德：值得強調的一個(gè)問(wèn)題是，2008年國務(wù)院第六次機構改革的“三定”，在用詞上發(fā)生了變化，以前都稱(chēng)為“三定方案”，這次稱(chēng)為“三定規定”。

　　記者：從“方案”到“規定”的用詞變化，體現出了什么樣的變化？或者是否代表著(zhù)“三定”的一個(gè)發(fā)展方向？

　　馬懷德：從以往中央機構改革的過(guò)程上看，每次都強調著(zhù)力解決部門(mén)之間的職權交叉，職責不清，協(xié)調不利，以及權責脫節，效率不高，甚至是職能轉變不到位。但是一個(gè)很沉痛的教訓就是在機構改革的同時(shí)，沒(méi)能夠有效的控制精減以后的反彈。機構撤并了，人員精減了，但隨著(zhù)時(shí)間的推移，機構又不斷的增加，人員編制又不斷擴大，最后又回到了機構改革以前甚至超過(guò)機構以前的狀態(tài)和規模。

　　為了強化“三定”的內容，體現其相對剛性特征，國務(wù)院在確定“三定”內容時(shí)，將“方案”變更為“規定”。這是一種進(jìn)步，目的是彰顯“三定”的嚴肅性。從名稱(chēng)上看，以往稱(chēng)為“三定”方案，本次改革稱(chēng)為“三定”規定。形式上的差別，說(shuō)明了“三定”在機構改革中的重要性，是機構改革的中心環(huán)節。這種變化也說(shuō)明，下一步有可能上升為法律法規。

　　我國的機構改革經(jīng)歷了從沒(méi)有方案，到有“三定”方案，即定職責、定機構和定編制，再由方案上升為規定。這從形式上標明，方案只是一個(gè)內部規定，其強制性不夠，而規定則更能體現其嚴肅性和剛性。

　　那么根據中央這種理念的變化，適時(shí)制定一部《國務(wù)院組織法實(shí)施細則》，在每一次的機構改革完畢后，將“三定”調整的內容變成法律法規，以保持機構改革成果的穩定性和持久性。讓機構的數量，編制的數量，乃至職能的范圍都通過(guò)法律的形式加以固定。這樣將有利于減少和克服機構“精減———膨脹———再精減———再膨脹”的怪圈。

　　記者：除了更加嚴肅和剛性以外，還有什么樣的特點(diǎn)？

　　馬懷德：本次“三定規定”比較公開(kāi)。各個(gè)部委機構的“三定”方案起草出臺后，國務(wù)院的網(wǎng)站都會(huì )及時(shí)對外公布，也會(huì )公開(kāi)接受各類(lèi)媒體的采訪(fǎng)和報道。這樣有利于社會(huì )公眾對方案的監督。

　　從目前各個(gè)部委的“三定”方案上看，更加強調了職責的重要性，更加明確了職能調整過(guò)程的重要意義。這是與國務(wù)院機構改革的意見(jiàn)相一致的。一定程度上改變了以往社會(huì )管理與公共管理不分、強調微觀(guān)管理的局面。更加強調了宏觀(guān)管理和公共服務(wù)職能。比如將國家質(zhì)檢總局原有的名牌推選職能予以剝離。

　　國務(wù)院內設機構和部委各司局職能對外公布，職能設置更趨合理。

　　另外，現在的“三定規定”更加體現了對行政權力的制約機制。內設監督機構相對完善，對執行權的監督更加有效。比如國土部既有內部監督機構，又有外部監督機構。各地的督察局的設立，實(shí)質(zhì)上是對地方政府的監督。

　　也體現了執行、監督與決策相分離的原則，即“三分法”得到了很好的體現。政府職能和機構設置向科學(xué)化、規范化邁出了一大步。但我們不能畢其功于一役，隨著(zhù)社會(huì )和經(jīng)濟形式的發(fā)展，還應該也必然會(huì )再次有所調整。

　　記者：你有沒(méi)有其他意見(jiàn)和建議？

　　馬懷德：遺憾的地方是，雖然從國務(wù)院確立“三定規定”，到各部委公布各自的“三定”方案都比較公開(kāi)透明。但是，各部委的制定過(guò)程并不透明，尚需要進(jìn)一步加強，應該向制定法律法規對外征求意見(jiàn)那樣，將“三定”方案的制定過(guò)程，也緊密地和民意相融合。

　　撤并改革，并非加減法

　　記者：從歷次機構改革上分析，權力的合并，人員的裁剪成為趨勢，您如何理解國務(wù)院組成部門(mén)的增加和減少？

　　馬懷德：此次機構改革不是簡(jiǎn)單的加減法，不能僅從數字上認識改革的力度。

　　大部制改革最重要的一點(diǎn)是政府部門(mén)的相關(guān)職能要進(jìn)行重新的整合，但是這種整合不是簡(jiǎn)單意義上的權力搬家。比如，這個(gè)部門(mén)原來(lái)的職能在發(fā)改委，現在轉移到商務(wù)部，或者是這個(gè)部門(mén)在國家工商總局轉移到其他部門(mén)，而不能轉移的部門(mén)，更多的是對這個(gè)部門(mén)的職能進(jìn)行重新界定，避免一個(gè)部門(mén)的職能和其他部門(mén)發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，發(fā)生職責不清的現象。當然更多的是要防止權責的脫節，不能這個(gè)部門(mén)只有權力，不承擔責任，職能要分得清晰，界限要劃得清楚。

　　從宏觀(guān)調控部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)、市場(chǎng)監管部門(mén)、環(huán)境和資源管理部門(mén)、社會(huì )管理部門(mén)以及公共服務(wù)，這幾大部門(mén)從政府職能出發(fā)，都是有必要相對整合的，而且28個(gè)部委和十幾個(gè)直屬局、辦事機構的一些職能都有交叉。我們不能把28個(gè)部委壓縮，而是要整合他們與直屬局之間有交叉和重復的。

　　突出責任，強化監督

　　記者：“三定規定”明確了各部門(mén)職責，有著(zhù)怎樣的意義？

　　馬懷德：明確人民銀行承擔綜合協(xié)調并推進(jìn)金融業(yè)改革和發(fā)展，研究并協(xié)調解決金融運行中的重大問(wèn)題等責任；明確商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、海關(guān)總署等部門(mén)加強市場(chǎng)監管的責任；明確公安部負責治安、消防、道路交通安全管理等工作并承擔相應的責任；明確住房和城鄉建設部承擔保障城鎮低收入家庭住房、推進(jìn)住房制度改革等責任；明確安全生產(chǎn)監管總局承擔安全生產(chǎn)綜合監督管理等責任。此外，還明確了國土資源部、環(huán)境保護部、衛生部、林業(yè)局等部門(mén)加強社會(huì )管理和公共服務(wù)的責任。明確和強化部門(mén)責任，有利于增強政府部門(mén)及其工作人員的責任意識和服務(wù)意識，提高政府的執行力和公信力，同時(shí)也為推行行政問(wèn)責制、加強責任追究提供了必要的依據。

　　記者：在對各部門(mén)權力的監督上，您有什么認識？

　　馬懷德：一個(gè)部門(mén)不能沒(méi)有監督。監督是通過(guò)中紀委駐某個(gè)部的紀檢小組負責，現在這種監督當然是要實(shí)現對“大部制”的決策和執行兩方面的監督，另外一方面我們也不能忽略互相的監督。就是內部職能機構之間的互相監督，還應該強調行政系統內的層級監督和審計檢察的監督，還要接受人大的監督、政協(xié)的監督、人民群眾、新聞媒體的監督�？傊�，“大部制”改革的目的不是讓權力更大，而是讓權力有機統一，更重要的是要防止權責脫節，使得權力和責任永遠都是處于統一狀態(tài)的。