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　　梳理2008大部制改革“加減法”

　　國務(wù)院46個(gè)部門(mén)法制職能均有增加 職責交叉地帶多被消除化解

　　1月14日，中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)布了一條簡(jiǎn)短的消息，稱(chēng)上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林7個(gè)省區市的政府機構改革方案已經(jīng)獲批。另有10個(gè)省區市的改革方案已上報中央編辦待批。

　　分析人士認為，這則短消息的分量可不輕，它意味著(zhù)“全國范圍的新一輪地方政府機構改革已進(jìn)入最后審批和實(shí)施階段”。在此之前，國務(wù)院第一批46個(gè)部門(mén)已按新“三定”規定各司其職。

　　以往叫“三定”方案，此次改稱(chēng)“三定”規定，兩字不同，但意義重大。當記者請國家行政學(xué)院教授楊小軍對2008年的這項“深水作業(yè)”作出回顧時(shí)，他將分析的重點(diǎn)放在了“三定”規定上。

　　“這種文字變化的核心意圖在于，一是把過(guò)去完全內部、不公開(kāi)的事項改為對外公開(kāi)，不僅方便了公眾了解部門(mén)職能，而且也便于人們辦理相關(guān)事務(wù)和便于監督；二是可以增強‘三定’的穩定性、嚴肅性和權威性。這對于部門(mén)正常運轉和職能劃分、維護其權威性和穩定性非常重要，是法治政府的應有之義�！睏钚≤娬f(shuō)。

　　明確政府的法制職責，行政人員就有了應當作為和承擔責任的雙重壓力，這樣就會(huì )有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動(dòng)依法行政工作

　　觀(guān)察新劃定的“跑道”不難發(fā)現，政府部門(mén)法制職責得到了全面強調。比如，幾乎所有部門(mén)都設有政策法規司或法規司、條法司、法制司等；國家發(fā)改委、國家民委、財政部、人保部、環(huán)境部、衛生部等眾多部門(mén)還設有監督檢查、監察司局等。

　　“國務(wù)院46個(gè)部門(mén)的法制職能都有增加或加強�！睏钚≤娬f(shuō)，從文字規定上看，數量明顯增加；從職能方面看，包括了立法性職能、監管性職能、推進(jìn)依法行政工作性職能、部門(mén)法律事務(wù)性職能、責任性職能等幾個(gè)方面。

　　在部門(mén)法制職能中，絕大多數部門(mén)都明確規定了對規范性文件的審核職能，而不僅限于起草立法和制定規章方面的工作。楊小軍認為，這對于改變“紅頭文件”又多又濫現狀、推進(jìn)政府機關(guān)嚴格發(fā)布規范性文件，具有實(shí)質(zhì)意義。

　　一些部門(mén)還明確把推進(jìn)部門(mén)、行業(yè)的法制建設工作列入了部門(mén)法制職能之中。在楊小軍看來(lái)，這項綜合性法制工作職能的確定，使得推動(dòng)全部門(mén)、全行業(yè)法制建設有了明確的依據，對持續推進(jìn)政府法制工作具有積極作用。

　　楊小軍認為，通過(guò)“三定”將部門(mén)法制職能具體化、固定化，行政人員就有了應當作為和承擔責任的雙重壓力，這樣就會(huì )有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動(dòng)依法行政工作，有人去履行監管職責，有人去辦理法律事務(wù)等等。

　　仔細研究部門(mén)“三定”規定，也有些問(wèn)題值得研究。

　　楊小軍說(shuō)：“一些過(guò)去已經(jīng)明確的法制職能，現在反而沒(méi)有了。例如，對于涉及法律適用的工作解答職能，有些部門(mén)就沒(méi)有再規定，這似有不妥�！�

　　大部制改革解決了一些長(cháng)期存在的職責交叉問(wèn)題，但想要借此徹底杜絕職責權限沖突是一種天真的想法

　　為攻克長(cháng)期羈絆行政效能的行政機關(guān)職權重疊交叉問(wèn)題，此次“三定”拿出的解決對策，一是堅持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負責，二是確需多個(gè)部門(mén)管理的事項，明確牽頭部門(mén)，分清主次責任，三是健全部門(mén)間協(xié)調配合機制，形成工作合力。

　　“雖然有這些實(shí)質(zhì)性措施，但是否就能解決職能交叉問(wèn)題呢？我認為還有待于進(jìn)一步實(shí)踐和觀(guān)察�！睏钚≤娬f(shuō)。

　　學(xué)者持有保留態(tài)度是有道理的。職責交叉問(wèn)題由來(lái)已久，“冰凍三尺非一日之寒”，要消除化解也絕非可簡(jiǎn)單到“畢其功于一役”。

　　職責不清的后果就是，當有利可圖時(shí)，行政管理“一哄而上”，政出多門(mén)、重復執法屢見(jiàn)不鮮，令管理相對人無(wú)所適從；當無(wú)利可圖時(shí)，行政管理“踢皮球”，群眾投訴的問(wèn)題解決不了，相互推諉，無(wú)人問(wèn)津。

　　按照此次“三定”規定，中央編辦有關(guān)負責人解釋稱(chēng)，一些長(cháng)期存在的職責交叉問(wèn)題得到較好解決。比如，在電影、音像制品、動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò )游戲管理方面，明確動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò )游戲管理職責統一由文化部承擔，電影管理職責統一由廣電總局承擔，音像制品管理職責統一由新聞出版總署承擔；在食品安全監管方面，明確衛生部負責食品安全的綜合協(xié)調，工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品局等部門(mén)各負其責等。

　　北京行政學(xué)院法學(xué)部教授金國坤認為，“行政管理的專(zhuān)業(yè)化分工與社會(huì )經(jīng)濟事務(wù)的錯綜復雜性和相互關(guān)聯(lián)性之間的矛盾，是產(chǎn)生部門(mén)間權限沖突的根源”。

　　此次大部制改革通過(guò)建立健全“部際協(xié)商機制”和“部際聯(lián)席會(huì )議制度”來(lái)強化政府部門(mén)間的關(guān)系協(xié)調，被學(xué)者們普遍認為是有創(chuàng )意的。

　　但金國坤提醒說(shuō)：“想要通過(guò)大部制改革徹底杜絕職責權限沖突是一種天真的想法。只要專(zhuān)業(yè)分工存在，權限沖突就無(wú)可避免。大部制改革只能減少部門(mén)間權限的沖突，而不能完全消滅沖突�！�

　　長(cháng)期以來(lái)，在政府運行中確實(shí)存在著(zhù)一些權責脫節、重權輕責、缺乏監督，有利的事情爭著(zhù)管、出了問(wèn)題沒(méi)人管的現象。明確和強化部門(mén)責任，是這次“三定”要著(zhù)力解決的重要問(wèn)題

　　余功安是湖北省隨州市社會(huì )保險事業(yè)中心綜合科的一名普通公務(wù)員。除了駕駛員的身份，他還要協(xié)助整個(gè)中心的后勤保障工作和接待工作，更重要的是，他每天還需到社會(huì )保險事業(yè)中心的綜合服務(wù)大廳做醫療保險的結算工作，同時(shí)還要時(shí)刻接受綜合科指派的臨時(shí)任務(wù)。

　　像余功安這樣繁忙的“一人三責”的公務(wù)員是隨州大部制改革的產(chǎn)物。

　　從國務(wù)院46個(gè)部門(mén)的新“三定”規定來(lái)看，“一部多責”的情形也很普遍，“承擔……責任”字樣頻繁出現，非常搶眼。比如，國土資源部不僅需要負責大量的監管工作，還要承擔規范國土資源管理秩序的責任；承擔全國耕地保護的責任；承擔節約集約利用土地資源的責任……這意味著(zhù)如果出了問(wèn)題，國土資源部部長(cháng)要負全責。

　　大部制改革后，凡是在老百姓眼里認為有實(shí)權的部門(mén)，大多數被明確賦予了相應的行政責任。

　　中國政法大學(xué)教授石亞軍曾對全國14個(gè)省市自治區四級政府和香港、澳門(mén)特區政府做過(guò)大規模調查，他發(fā)現，目前我們的政府權責關(guān)系脫節比較嚴重，要么權力很大，缺乏責任約束，要么責任重大，沒(méi)有權力配套。

　　“長(cháng)期以來(lái)，在政府運行中確實(shí)存在著(zhù)一些這樣的現象�！敝醒刖庌k有關(guān)負責人稱(chēng)，明確和強化部門(mén)責任，是這次“三定”要著(zhù)力解決的重要問(wèn)題。

　　楊小軍說(shuō)，法治政府必須是責任政府。2008年，針對我國發(fā)生的一系列食品安全、生產(chǎn)安全事件，相關(guān)政府人員引咎辭職，行政問(wèn)責彰顯力度。

　　“明確和強化部門(mén)責任，有利于增強政府部門(mén)及其工作人員的責任意識和服務(wù)意識，提高政府的執行力和公信力，同時(shí)也為推行行政問(wèn)責制、加強責任追究提供了必要的依據�！敝醒刖庌k有關(guān)負責人表示。

　　楊小軍認為，在目前正在進(jìn)行的地方“三定”中，地方政府在法制職能配置上，應當特別注意過(guò)程公開(kāi)。在擬定“三定”規定過(guò)程中，就應該公開(kāi)征求意見(jiàn)，不但在部門(mén)間而且應當面向全社會(huì )。

　　“第二個(gè)要注意的問(wèn)題是，把那些非法制方面的職能，如起草領(lǐng)導講話(huà)、報告等，從法制機構的職能中剔除出去�！睏钚≤娬f(shuō)。

　　監管職能的規定也要特別重視。楊小軍認為，在機構職能分配上，不宜讓一個(gè)機構既負責監管又負責保障，這會(huì )有礙于監管職能的發(fā)揮。

　　“最后，還應當特別重視行政責任的規定，無(wú)論是部門(mén)主要職責還是部門(mén)內設機構，都應當非常清楚地規定在法制工作方面的責任范圍、責任目標和責任主體�！睏钚≤娬f(shuō)，只有明確具體的責任機構和責任人，相關(guān)工作才會(huì )有考核標準，行政問(wèn)責也才能有堅實(shí)的基礎。(本報記者 李立)