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　　經(jīng)濟自主與群眾自治的對位

　　果作村成立村委會(huì )后，同屬廣西北部的羅城一帶也出現了農民自發(fā)參與、建立的村委會(huì )。這一現象很快引起了當時(shí)主管中央政法工作的彭真同志的重視，將其視為吸納和重組農民的重要方式。

　　這一切都發(fā)生在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行后，政社合一的人民公社體制日益廢弛的背景之下。十一屆三中全會(huì )后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的農村改革，使得原來(lái)干部靠上面任命、生產(chǎn)和分配以集體為單位的人民公社管理體制失去了依托。

　　“村民自治的需求，實(shí)質(zhì)上來(lái)源于群眾的經(jīng)濟自主�！睖珪x蘇對《瞭望》新聞周刊說(shuō)，“農村經(jīng)濟和政治環(huán)境的巨大變化，使廣大農民迫切要求用政治上的民主權利來(lái)保障經(jīng)濟上的自主權利�！�

　　由于農民從公社這樣國家性的地方經(jīng)濟政治共同體迅速回歸到家庭組織之中，農村社會(huì )面臨公共事務(wù)無(wú)人管，農村無(wú)組織的離散和混亂局面�！靶姓�管理權的上抬，使基層治安、環(huán)境治理、道路水利設施建設、病蟲(chóng)害防治、土地流轉等具體的基層公共管理事務(wù)失去了實(shí)際的組織者�！敝袊�社科院政治學(xué)所所長(cháng)房寧說(shuō)，“農村分散的個(gè)人也需要以一種新的形式重新組織起來(lái)�！�

　　果作村的第一次村委會(huì )選舉后，村民們按上手印或個(gè)人名戳，通過(guò)了村民集體制定、共同遵守的9條“村規民約”。包括“嚴禁賭博、不準在私宅、村里設賭場(chǎng)，違者罰款10元；不準盜竊，違者按件加倍賠償并罰款5元”。這之后，村委會(huì )還組織村民修了兩座小橋，開(kāi)辟了一條機耕路。

　　“果作村的直接民主實(shí)踐，已經(jīng)顯示出村委會(huì )是‘自我管理’、‘自我教育’、‘自我服務(wù)’、‘自我監督’的基層群眾自治組織，實(shí)行的也是‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督’的原則�！睖珪x蘇如是評價(jià)。

　　1987年，彭真在全國人大常委會(huì )討論《村民委員會(huì )組織法(試行)》時(shí)，發(fā)表了長(cháng)篇講話(huà)。他說(shuō)，“農民群眾按照民主集中制原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定”，群眾成為了鄉村政治生活的主體。同時(shí)，村民自治也是訓練民眾的大學(xué)校，通過(guò)參政議政，“逐步鍛煉、提高議政能力”。

　　“村民自治制度，其實(shí)質(zhì)是黨支持農民當家作主，通過(guò)農民的主動(dòng)參與，并在農民的參與中確立其主體地位，從而將分散的農民吸納到國家體制中來(lái)，并以此建立對國家的認同�！毙煊抡f(shuō)，“同時(shí)，賦權于民為建設社會(huì )主義民主政治奠定了穩固的基礎，這也是現代國家建設的目標之一�！�

　　有步驟、有秩序、制度化

　　近30年的基層民主實(shí)踐的一個(gè)突出特點(diǎn)，是群眾自治從產(chǎn)生到成長(cháng)都受到法律制度的規范，有步驟、有秩序、穩妥地向前推進(jìn)，并在實(shí)踐過(guò)程中，積極吸納基層創(chuàng )新，針對實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行調整，逐步將基層民主制度化，避免了不必要的政治動(dòng)蕩，也即從根本上保障了人民的利益。

　　1982年憲法明確了村委會(huì )、居委會(huì )的基層群眾性自治組織的性質(zhì)。在彭真等領(lǐng)導人的積極推動(dòng)下，1987年11月六屆全國人大常委會(huì )通過(guò)了《村民委員會(huì )組織法(試行)》，對于確立村委會(huì )的自治組織性質(zhì)和法律地位，對于廣大農民通過(guò)村民委員會(huì )參與基層治理，提供了基本的法律保障。這之后，全國有20多個(gè)省區市陸續制定了相關(guān)的實(shí)施辦法。

　　在接下來(lái)的10年實(shí)踐中，村民代表會(huì )議和“海選”等適應基層村民自治的創(chuàng )新形式得到了制度的認可，被納入1998年修訂通過(guò)的《村民委員會(huì )組織法》之中。

　　1989年12月26日，七屆全國人大常委會(huì )《居民委員會(huì )組織法》通過(guò)，1990年1月1日施行。這是一部切實(shí)保障城市5億多居民民主權利的重要法律。

　　目前，全國共有7.9萬(wàn)個(gè)社區居委會(huì )，42.5萬(wàn)名社區居委會(huì )干部。社區居委會(huì )普遍進(jìn)行了五次以上的換屆選舉。選舉的形式經(jīng)歷了由候選人被動(dòng)提名到自薦報名、由等額選舉到差額選舉、由間接選舉到直接選舉的發(fā)展過(guò)程，候選人的資格也打破了地域和身份的限制。

　　然而，中國30年的改革開(kāi)放，濃縮了西方發(fā)達國家幾百年的發(fā)展歷程。其間所發(fā)生的政治、經(jīng)濟、社會(huì )、文化巨變日新月異。我國的基層民主發(fā)展，面對的是一個(gè)千差萬(wàn)別和千變萬(wàn)化的社會(huì )，利益多元和階層分化的日益加劇，也使基層民主發(fā)展中出現了一些問(wèn)題。

　　比如賄選。近年來(lái)，賄選現象有所擴大，所涉及的金額有所增加，并開(kāi)始由隱蔽走向公開(kāi)、半公開(kāi)，涉及基層選舉的信訪(fǎng)、越級上訪(fǎng)量增多。雖然從總體上看仍限于局部，但它威脅到了基層民主選舉制度的公信力，影響了農村社會(huì )的和諧穩定。

　　再如難點(diǎn)村。目前我國有3萬(wàn)多個(gè)難點(diǎn)村，涉及5500萬(wàn)村民，這些村在村務(wù)公開(kāi)和民主管理中政策法律不落實(shí)，村務(wù)不公開(kāi)或假公開(kāi)，民主決策和民主監督流于形式。這些難點(diǎn)村，農民群眾意見(jiàn)多，反映問(wèn)題集中，矛盾突出，干群關(guān)系緊張，經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展長(cháng)期處于落后狀態(tài)。

　　在社區，居委會(huì )發(fā)動(dòng)、團結、組織群眾的能力不強，一部分自治組織不會(huì )自治，居民也不知道該自治些什么。由于社區自治組織所掌握的公共資源較少，社區自治的空間也受到影響。而且由于社區內居民與業(yè)主的責、權、利劃分不明確，居民自治的權利邊界還比較模糊。北京市社科院研究員于燕燕說(shuō)，這些都導致了社區成員的政治、經(jīng)濟、社會(huì )利益聯(lián)系不緊密，影響了社區的凝聚力和自治效果。

　　在企業(yè)中，一些企業(yè)的職工代表大會(huì )等廠(chǎng)務(wù)公開(kāi)民主管理制度形同虛設，國企改制中工會(huì )難以發(fā)揮代表職工切實(shí)維權的作用，一些勞資矛盾激化為群體性事件。

　　“雖然基層民主制度已經(jīng)走過(guò)了30年的制度探索和經(jīng)驗積累過(guò)程，但是民主的實(shí)踐仍然不足，這是以上這些問(wèn)題的主要成因�！睖珪x蘇說(shuō)，“基層民主中的問(wèn)題是實(shí)踐中產(chǎn)生的問(wèn)題，必須在實(shí)踐中總結經(jīng)驗，穩妥解決�！�

　　“近30年基層民主的發(fā)展遵循著(zhù)有步驟、有秩序的邏輯運行�！毙煊抡f(shuō)，有步驟，就是分步實(shí)施，而不是一步到位；有秩序，就是保證村民自治活動(dòng)不超越必要的限制。穩妥推進(jìn)的基層民主，使得中國在經(jīng)濟文化相對落后、民主傳統十分缺乏，又處在重大歷史變革時(shí)期，數億人口直接參與政治生活，且沒(méi)有出現大的動(dòng)蕩，這是改革開(kāi)放以來(lái)創(chuàng )造的又一個(gè)“中國奇跡”，也為基層民主的進(jìn)一步發(fā)展提供了重要啟示。

　　站在歷史的守望點(diǎn)上

　　同時(shí)，十七大提出“將人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監督，對干部實(shí)行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì )主義民主政治的基礎性工程重點(diǎn)推進(jìn)”。

　　“這表明，在中國未來(lái)幾十年的發(fā)展，基層直接民主是一項極其重要的基礎性工作，基層民主的發(fā)展空間十分廣闊，這是中央基于對當前和今后一段時(shí)期社會(huì )形勢發(fā)展的清醒判斷�！毙煊抡f(shuō)。

　　“當前，農村社會(huì )面臨‘現代化和國際化的雙重沖擊和挑戰’�！睖珪x蘇說(shuō)，一是農村人口流動(dòng)，青壯年勞動(dòng)力流出，農村村民自治的實(shí)現形式需要豐富。二是農村社會(huì )分層加劇，農民、工人、私企老板、管理者等群體的利益多元化，需要建立不同階層和群體的利益表達、調節機制。三是農村社會(huì )矛盾日益凸顯，農地征用、污染、農村集體經(jīng)濟、干群關(guān)系等容易引發(fā)矛盾，急需建立化解機制。

　　在城市社區，業(yè)主通過(guò)自己的組織維護權益的行為成為社區民主的發(fā)展亮點(diǎn)。隨著(zhù)改革延伸至政府公共事務(wù)管理領(lǐng)域，基層政府與市民之間的“社區對話(huà)”、“民評官”、“價(jià)格聽(tīng)證會(huì )”、政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò )吸取民意的“網(wǎng)絡(luò )民主”、“政務(wù)公開(kāi)”等基層行政民主形式，成為基層民主最為活躍的組成部分。

　　在企業(yè)，工人的維權意識、組織意識、集體意識日益增強，勞資集體爭議和工人集體行動(dòng)，在中國勞資關(guān)系處理中所表現出的作用越來(lái)越大。

　　“中國未來(lái)幾十年的發(fā)展基礎在基層，人民群眾的利益在基層，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的大量社會(huì )矛盾也發(fā)生在基層，這就需要一個(gè)制度平臺來(lái)化解矛盾，讓群眾表達利益訴求。這就是把基層民主作為基礎性工程推進(jìn)的最大背景�！毙煊抡J為。

　　“利益延伸到哪里，民主就擴展到哪里�！毙煊抡f(shuō)，“目前，我們仍處于基層民主發(fā)展的初級階段。即有了明確的發(fā)展目標，但制度化水平仍需提高。未來(lái)基層民主發(fā)展的走向包括三個(gè)方面，一是法律制度更加健全、配套措施更加完善；二是民主參與的范圍要進(jìn)一步擴大；三是政府行政管理與群眾自治要形成有效銜接和良性互動(dòng)�！�

　　當前，基層群眾就與自己日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行協(xié)商，參與式民主、協(xié)商民主的形式正被社會(huì )各階層所接受和認可�！耙哉憬瓬貛X的民主懇談會(huì )為代表的基層公共事務(wù)人民會(huì )商制度，是現階段基層民主發(fā)展的要點(diǎn)�！狈繉幷f(shuō)，“而在一些地方，基層民主的范圍正在向上擴展，對鄉鎮、市縣的行政管理方式和代表制民主的完善形成了‘倒逼態(tài)勢’�！�

　　黨的領(lǐng)導是核心力量

　　縱觀(guān)中國基層民主發(fā)展的歷程，中國共產(chǎn)黨始終是作為核心領(lǐng)導因素融入其中的。地方的創(chuàng )新亮點(diǎn)最早由黨發(fā)現、發(fā)掘、提升、倡導�；鶎用裰髦贫鹊臉嫿ㄒ彩窃邳h的主導下，從地方典型經(jīng)驗，到示范推廣，再到出臺法規，逐步法律化、制度化的。

　　廣西果作村的村委會(huì )、浙江溫嶺的民主懇談會(huì )、吉林梨樹(shù)縣的“海選”、山西河曲縣的“兩票制”、河北正定縣的村民代表會(huì )議制度、浙江武義縣的村務(wù)監督委員會(huì )制度……

　　一個(gè)個(gè)地方創(chuàng )新亮點(diǎn)在當地黨委的發(fā)掘下，逐步總結、成熟、上升為具有普遍推廣價(jià)值的成功經(jīng)驗，并納入基層民主的整體政策法規體系�！斑@種提升，僅靠基層的力量是遠遠達不到的，只有在黨組織的主持下，才有可能實(shí)現�！狈繉幷f(shuō)。

　　1981年，黨的十一屆六中全會(huì )通過(guò)了《關(guān)于建國以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，首先提出“在基層政權和基層社會(huì )生活中逐步實(shí)現人民的直接民主”。此后，從十二大到十七大黨的歷屆代表大會(huì )均對基層民主作出專(zhuān)門(mén)論述，內容也根據實(shí)踐經(jīng)驗的總結而不斷完善和豐富。

　　中國歷史上缺乏民主傳統，尤其是8億農民對民主的學(xué)習、理解和接受還有一個(gè)過(guò)程�！按迕褡灾巫鳛橐环N歷史上從未有過(guò)的民主化治理機制，還需要與自上而下的政權和政黨治理機制相互對接和磨合。此時(shí)黨組織的引導和主持就顯得相當關(guān)鍵�！毙煊抡f(shuō)。

　　1988年6月《村民委員會(huì )組織法(試行)》開(kāi)始生效。1990年，中央五部門(mén)聯(lián)合召開(kāi)了《全國村級組織建設工作座談會(huì )》，在中共中央專(zhuān)門(mén)轉發(fā)的座談會(huì )會(huì )談紀要中特別提出“每個(gè)縣都要選擇幾個(gè)或十幾個(gè)村，開(kāi)展村民自治示范村活動(dòng)，摸索經(jīng)驗，樹(shù)立典型”。2004年，中央級跨部門(mén)的村務(wù)公開(kāi)協(xié)調機構成立，開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)民主管理示范活動(dòng)。

　　“可以說(shuō)，村民自治成長(cháng)進(jìn)程中的經(jīng)驗有相當一部分來(lái)自于示范單位�！毙煊抡J為。

　　隨著(zhù)基層民主選舉經(jīng)驗的不斷積累，尤其是在東中部經(jīng)濟較為發(fā)達、資源較為豐富的地區，社會(huì )分層加劇�！盎鶎幼灾谓M織的管轄權逐步掌握在能干的‘富階層’手中，其掌握的基層公共事務(wù)的話(huà)語(yǔ)權和管理權，容易使基層社會(huì )的‘富’和‘貧’轉化為‘強’與‘弱’，并使之趨于固定化，加大社會(huì )差距�！狈繉幷f(shuō)，“這種情況如果沒(méi)有外力介入很難扭轉，此時(shí)基層黨組織的作用更顯重要�！�

　　為了避免群眾自治過(guò)程中出現各行其是，甚至扭曲村民自治原則精神的狀況，防止基層失控，基層黨組織成為聯(lián)系國家和基層群眾的重要樞紐。隨之而來(lái)的是，村黨委和村委會(huì )的關(guān)系處理問(wèn)題日益突出。

　　提倡兩委“一肩挑”成為了一種必然的選擇。中央提倡黨組織成員首先參加村委會(huì )選舉，如果選不上村委會(huì )主任，就不再提名其為黨組織領(lǐng)導人的候選人。這一理念實(shí)際上是鼓勵黨組織成員參與競爭，并在競爭中取得領(lǐng)導地位。

　　“一些地方實(shí)行黨支部選舉‘兩推一選’或‘兩票制’都反映了將黨組織寓于群眾之中，而不是凌駕于群眾之上的治理走向，可以增強黨組織對村民自治的領(lǐng)導能力，使之沿著(zhù)正確的政治方向發(fā)展，從根本上保障基層群眾的民主權利�！毙煊抡f(shuō)�！�