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　　基層民主的規則保障

　　法律和制度既是發(fā)展基層民主的前提，又為基層民主的健康發(fā)展提供堅實(shí)保障

　　文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳

　　民主遵循多數法則，且在一定規則框定下才能實(shí)現。因此，規則認同是實(shí)行民主的前提之一。民主與法制是相對而生的概念，通過(guò)民主的方式制定符合人民意愿的法律，又通過(guò)法律限定民主運行的邊界。

　　尤其是在中國這樣一個(gè)人口眾多、經(jīng)濟文化相對落后、地域發(fā)展不平衡、民主傳統十分缺乏、處在重大歷史變革時(shí)期的國家，推行涉及13億人日常生產(chǎn)生活切身利益的基層民主，法律和制度起著(zhù)關(guān)鍵性的保障作用，使民主不致流于人治而陷入狂熱，最終對人民利益造成損害。

　　近30年來(lái)，中國基層民主發(fā)展的進(jìn)程，始終伴隨著(zhù)國家法律制度的規范。1978年以來(lái)，我國在發(fā)展基層民主中積累的一條最重要的成功經(jīng)驗，就是將堅持黨的領(lǐng)導、充分發(fā)揚民主與嚴格依法辦事三者有機結合起來(lái)，以保證人民群眾有序的政治參與。

　　基層民主已有法律框架

　　與經(jīng)濟體制改革率先在農村破冰一樣，基層民主的發(fā)展也最早在農村取得突破。地方的創(chuàng )新迅速被中央重視和提升，上升為國家法律，基層民主法律框架逐步搭建。

　　中國第一個(gè)村委會(huì )誕生兩年后，為適應經(jīng)濟體制改革要求和落實(shí)基層直接民主的原則，1982年通過(guò)的憲法第111條規定：“城市和農村居民居住地區設立的居民委員會(huì )或者村民委員會(huì )是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì )、村民委員會(huì )的主任、副主任和委員由居民選舉�！被鶎尤罕娮灾蔚木�神在憲法中予以體現。

　　此后，基層民主立法進(jìn)程啟航。但面對基層群眾自治這一毫無(wú)既有經(jīng)驗可循的民主形式，一開(kāi)始就制定全國統一的法律并不現實(shí)。

　　1982年，彭真在全國政法工作會(huì )議上提出：“村民委員會(huì )如何搞，包括和基層政權的關(guān)系問(wèn)題，各地可以根據實(shí)際情況采取多種形式試驗，待經(jīng)驗比較成功后，再做比較研究，并修改居民委員會(huì )條例，制定村民委員會(huì )條例�！�1987年，全國人大正式討論村民委員會(huì )組織法時(shí)，彭真再次發(fā)表了他的看法：“一個(gè)法搞得很寬很細，勢必難于在全國通用�！�

　　在彭真等領(lǐng)導人的積極推動(dòng)下，1987年11月六屆人大常委會(huì )通過(guò)了《村民委員會(huì )組織法(試行)》。盡管這一法律條文明確限定為試行，但它對于確立村委會(huì )的自治組織的性質(zhì)和法律地位，對于廣大農民通過(guò)村委會(huì )參與基層治理，提供了基本的法律保障。

　　在10年多試行的基礎上，1998年11月九屆全國人大常委會(huì )修訂通過(guò)了《村民委員會(huì )組織法》�！霸摲ǜ采w了全國8億農民，保障了他們對日常生產(chǎn)生活直接行使民主權利�！比A中師范大學(xué)政治學(xué)研究院院長(cháng)徐勇教授說(shuō)，“這部法律的通過(guò)標志著(zhù)中國的村民自治進(jìn)入到一個(gè)國家整體推進(jìn)的全新階段，村民自治的總體框架得以確立�！�

　　近10年來(lái)，全國29個(gè)省(區、市)相繼頒布了《村民委員會(huì )組織法》實(shí)施辦法，31個(gè)省(區、市)出臺了村委會(huì )選舉辦法，7個(gè)省份專(zhuān)門(mén)制定了村務(wù)公開(kāi)條例，一些省份還制定了村民代表會(huì )議規則和村務(wù)管理辦法等行政法規。地方性法規建設的數量在增加、速度在加快、質(zhì)量在提高。

　　民政部基層政權和社區建設司副司長(cháng)湯晉蘇對《瞭望》新聞周刊表示：“目前，農村村民自治已經(jīng)初步形成了一個(gè)以憲法為依據、以《村民委員會(huì )組織法》為核心、以地方法規為支撐、以村民自治章程為補充的法律制度體系�！�

　　隨著(zhù)改革開(kāi)放的推進(jìn)，面對著(zhù)深刻變化中的農村社會(huì )現實(shí)，村民民主自治相關(guān)制度建設不斷跟進(jìn)。1998年后，根據實(shí)際情況，中共中央、國務(wù)院發(fā)布多個(gè)政策性文件規范換屆選舉、村務(wù)公開(kāi)、民主管理、村委會(huì )公章管理、一事一議籌資酬勞、村級組織運轉經(jīng)費保障，引導村民自治的發(fā)展。

　　修法以利發(fā)展

　　按照十一屆全國人大2009年的立法計劃，今年12月，全國人大常委會(huì )將第一次審議《村民委員會(huì )組織法(修訂草案)》。

　　隨著(zhù)農村人口流動(dòng)性的增加和農村稅費改革的深化，《村民委員會(huì )組織法》的一些條款已經(jīng)不適應現實(shí)需要，同時(shí)一些地方出現了村委會(huì )違規選舉、村委會(huì )工作經(jīng)費匱乏、民主管理與民主監督不完善等問(wèn)題，使農民利益受到了侵害，村民自治制度的實(shí)施和農村的發(fā)展穩定受到了影響。

　　比如，《村民委員會(huì )組織法》只是籠統規定了什么人有選舉權、被選舉權，而沒(méi)有規定什么人沒(méi)有候選人資格，特別是那些違反計劃生育政策、剛剛刑滿(mǎn)釋放、不履行公民義務(wù)而又沒(méi)有被剝奪政治權利的人，成為候選人甚至當選時(shí)，負面影響很大。

　　再如，對村委會(huì )選舉中買(mǎi)賣(mài)、偽造選票，宗族、派性、黑惡勢力控制選舉的行為，現有法律沒(méi)有明確且嚴肅的處罰規定。

　　此外，群眾自治權利的救濟渠道太狹窄�！睹裨V法》《刑訴法》《行政訴訟法》《行政復議法》中，村民自治權利和居民自治權利不在其調節范圍�！洞迕裎瘑T會(huì )組織法》也僅把村民自治權利的救濟機制，界定在群眾舉報、縣鄉政府人大及有關(guān)部門(mén)的調查處理、批評教育、自覺(jué)改正上。如果基層政府對群眾舉報處理不及時(shí)，或者干脆不管不問(wèn)，群眾就只剩下上訪(fǎng)這條路了。

　　湯晉蘇說(shuō)：“現實(shí)要求對基層直接民主中出現的問(wèn)題作出法律上的界定和規范�！�

　　2006年4月，這一由民政部主持起草的修訂草案報送國務(wù)院。此后，該修訂草案又征求了中組部、全國人大常委會(huì )內司委、全國人大常委會(huì )法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、農業(yè)部等36個(gè)中央單位和31個(gè)省(區、市)的意見(jiàn)，多次召開(kāi)地方、部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者座談會(huì )。

　　2009年，中辦國辦聯(lián)合發(fā)出20號、21號文件規范村委會(huì )選舉工作、完善村級組織運轉經(jīng)費保障機制促進(jìn)村級組織建設。在此基礎上，修訂草案又進(jìn)行了進(jìn)一步修改。目前最新的修訂版本，對多年來(lái)實(shí)踐中產(chǎn)生的種種問(wèn)題作出了回應。

　　立法豐富制度

　　中國基層民主的發(fā)展，隨著(zhù)現代中國的構建而逐步成長(cháng)，因此它的法律化、制度化是一個(gè)沒(méi)有止境的過(guò)程。一些現有法律中已有的精神需要落實(shí)為具體的制度，一些以前尚未明確的規則需要制定。

　　如何處理政府與村民自治組織的關(guān)系，始終沒(méi)有明確的法律規定�？v向的行政管理和橫向的群眾自治，二者如何有效銜接良性互動(dòng)，需要法制加以明確。

　　“在我國農村村民自治的背景下，農村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，其中最重要的變化就是鄉村關(guān)系的重建和調整�！睖珪x蘇說(shuō)。

　　在這個(gè)過(guò)程中，由于缺乏法律規定，鄉鎮政府指導村委會(huì )工作基本上“無(wú)法可依”，實(shí)踐中也無(wú)所適從，造成鄉鎮政府在指導村委會(huì )時(shí)不規范的現象非常突出，鄉鎮政府難以“依法行政”，村民自治組織出現“行政附屬化”，“依法自治”受到制約。

　　據悉，目前民政部正在醞釀制定《鄉鎮政府指導村委會(huì )工作規則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)工作規則)，最早可能在明年下半年出臺。

　　湯晉蘇向《瞭望》新聞周刊介紹，這一工作規則主要涉及三個(gè)方面。一是鄉鎮政府指導村委會(huì )的職責權限，以及鄉鎮政府行政管理權和農村社區的村民自治權的授權來(lái)源、運作機制、內容結構、監督體系。二是鄉鎮政府指導村委會(huì )工作的職責范圍、方式、程序、途徑和配套機制，這部分內容要求簡(jiǎn)單明確、規范適當、指導性和應用性強，也是工作規則制定的難點(diǎn)和重點(diǎn)。三是鄉鎮政府和村委會(huì )各自的法律責任和法律救濟。

　　工作規則的制定，將有助于實(shí)現政府行政管理體制和農村社區自我管理體制的有效銜接和良性互動(dòng)。

　　隨著(zhù)基層群眾自治制度的發(fā)展，基層自治已對鄉鎮，甚至縣一級政府的工作方式構成了“倒逼”態(tài)勢。這就涉及到基層政府如何實(shí)現政務(wù)公開(kāi)，實(shí)現群眾有序的政治參與。

　　2008年10月，十七屆三中全會(huì )作出的《關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立和完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制”，透露出一個(gè)信息：農民的民主協(xié)商層級有望提升至鄉鎮一級。

　　也就是說(shuō)，鄉鎮政府的辦公會(huì )議、鄉鎮人大會(huì )議讓農民旁聽(tīng)、評論；鄉鎮預算對農民公開(kāi)、聽(tīng)取農民意見(jiàn)；農民評議鄉鎮公務(wù)員的政績(jì)；甚至原來(lái)由鄉鎮政府就能拍板的某些政策，也要在全鄉鎮范圍內征求意見(jiàn)。這些形式都可以在實(shí)踐中探索。

　　徐勇說(shuō)，基層民主未來(lái)的走向就是實(shí)現上下互動(dòng)，而不能脫節，以法律的形式明確政府與群眾自治的關(guān)系，明確縣鄉政府的政務(wù)公開(kāi)內容和形式，滿(mǎn)足群眾的政治參與需求，是有待填補的法律空白。

　　在城市社區，1990年施行的《居民委員會(huì )組織法》，是我國城市社區居民自治的最主要法律依據。但隨著(zhù)基層自治的發(fā)展，這部法律也已難以滿(mǎn)足現實(shí)需要。

　　“《居民委員會(huì )組織法》主要對居委會(huì )這個(gè)群眾自治組織進(jìn)行了約束和規范，但其中缺乏對社區公共事務(wù)管理的法律界定，也就是說(shuō)，沒(méi)有明確社區群眾自治的自治內容和自治權利的邊界�！北本┦猩缈圃河谘嘌嘌芯繂T對《瞭望》新聞周刊說(shuō)，“而且，居民和業(yè)主在法律上的責權利也不明確，《物業(yè)管理條例》等法律與群眾自治的法律也有矛盾和沖突的地方�！�

　　“隨著(zhù)社區的發(fā)展，社區基層群眾自治的法律法規也應該進(jìn)行擴充，比如可以考慮設置‘社區自治法’或‘社區法’，令社區這個(gè)群眾自治組織獲得明確的發(fā)展空間�！庇谘嘌嗾f(shuō)。

　　在企業(yè)，1986年頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì )條例》，其適用范圍及對職工代表大會(huì )職權內容、組織機構、運行方式等方面的規定也已經(jīng)滯后，不能適應國企改制企業(yè)和非公有制企業(yè)發(fā)展的要求。

　　雖然勞動(dòng)法、工會(huì )法、《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、公司法等，對企業(yè)通過(guò)職代會(huì )等形式開(kāi)展廠(chǎng)務(wù)公開(kāi)、民主管理的規定非常明確。中辦國辦也一再下發(fā)紅頭文件，要求國企改制過(guò)程中，涉及職工切身利益的重大事項，應向職工公開(kāi)，職代會(huì )按照法律法規規定具有決定權和否決權，“既未公開(kāi)又未經(jīng)職代會(huì )通過(guò)的有關(guān)決定視為無(wú)效”。然而，一旦企業(yè)違反這些法律法規，職工卻缺乏直接、可操作的救濟渠道。

　　徐勇說(shuō)，正如我國現階段還處在社會(huì )主義初級階段一樣，我國社會(huì )主義基層民主的發(fā)展也還處于初級階段�！皬氖贾两K不懈堅持法制化，是30年來(lái)我國基層直接民主實(shí)踐積累下來(lái)的寶貴經(jīng)驗，同時(shí)也為基層民主未來(lái)的發(fā)展提供了重要啟示和堅實(shí)保障�！薄�