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政府每年花了多少錢(qián)，怎么花的，這些問(wèn)題皆屬于“政府機密”。今年，廣東省的“陽(yáng)光財政”邁出了“解密”的第一步，繼而，3月初的兩會(huì )上，來(lái)自廣東省的全國人大代表李秉記向全國人大提交了一份題為“推進(jìn)預算公開(kāi)，打造陽(yáng)光財政”的議案
-文/劉溜
“秘密，會(huì )后回收�！边@樣的字句往往打在政府預算報告的封面上。當同樣的字句仍然出現在今年廣東省財政預算報告上時(shí)，代表們終于禁不住發(fā)出質(zhì)疑，“都說(shuō)是陽(yáng)光財政了，為什么政府預算還不能公開(kāi)？”
作為機密的政府財政
“個(gè)人所得稅制度的建立與發(fā)展，必然要求財政預算公開(kāi)化�！必斦靠蒲兴彼L(cháng)王朝才表示，“納稅人有權利知道政府把錢(qián)花到了什么地方，錢(qián)花得是不是合理。私營(yíng)企業(yè)主也想證實(shí)，政府有沒(méi)有拿他的稅錢(qián)去投資跟他競爭的項目�！�
首都經(jīng)貿大學(xué)的公共財政和預算制度專(zhuān)家焦建國指出，在現代社會(huì )文明制度下，除了一些涉及到國家安全的信息之外，一切財政信息都不應對公眾保密，“這也是公共財政的要義�！�
所謂“公共財政”，是在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，主要為滿(mǎn)足社會(huì )公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財政運行機制。在公共財政下，政府的所有開(kāi)支都要由預算公共資金統一安排，“公開(kāi)透明，是公共財政的本質(zhì)性要求�！苯箯娬{說(shuō)。
然而目前，政府開(kāi)支，除了預算內支出外，還有預算外支出和制度外支出，預算內的是看得見(jiàn)的，預算外支出和制度外支出是指各單位未納入國家預算的，這部分資金是看不見(jiàn)的。
廣東�。旱谝皇�(yáng)光
1999年，九屆人大常委會(huì )通過(guò)了《關(guān)于加強中央預算審查的決定》，廣東省作為試點(diǎn)先行實(shí)踐“部門(mén)預算”，當時(shí)，省政府提供給人大代表的預算報告，只是薄薄的幾張紙，只見(jiàn)總數，不見(jiàn)具體明細。
及至2004年，廣東省政府預算報告已厚達540頁(yè)，涉及114個(gè)部門(mén)，基本實(shí)現了省級部門(mén)預算的細化編制。
所謂“部門(mén)預算”，即一個(gè)部門(mén)一本賬，省政府所有100多個(gè)部門(mén)全部做出詳細的年度預算。同時(shí)，基本建設以前只編到類(lèi)級科目，比如“基本建設支出”等大類(lèi)，而今年編到了款級科目，“基本建設支出”大類(lèi)下面還要分冶金工業(yè)基建支出、有色金屬工業(yè)基建支出等等，細化到了行業(yè)，報告中第一次出現了小到4.3萬(wàn)元的項目預算。
在這份細化的預算報告中，一些以往根本看不到的支出問(wèn)題，被人大代表們發(fā)現了。
“我們發(fā)現有2000多萬(wàn)元撥給了四家省直機關(guān)幼兒園，還給一些事業(yè)單位編外人員每人撥出了3.2萬(wàn)元的年補(有代表統計列入項目的編外人員有近3萬(wàn)之多，總計9億多元)，而且這些撥款已連續幾年�！眮�(lái)自廣東的全國人大代表徐生輝對當時(shí)的激烈場(chǎng)面感受頗深，“代表們紛紛質(zhì)疑這些錢(qián)用得是否合理，有個(gè)代表措辭相當尖銳，說(shuō)財政的錢(qián)養公務(wù)員是應該的，但憑什么拿去養他們的兒子、孫子——如此激烈的爭論是以前不敢想象的�！�
粗細之爭
預算做得粗，外行看不懂，內行看不清。這是長(cháng)期以來(lái)，政府財政預算給人大代表的印象。今年3月初財政部的《財政預算報告》總共20頁(yè)，正文部分15頁(yè)，余下5頁(yè)是名詞解釋?zhuān)瑤椭砝斫庹�，這個(gè)創(chuàng )新之舉贏(yíng)得代表們的一致叫好。
然而仍有一些代表還是反映“看不懂”。
在中國社科院楊之剛教授看來(lái)，今年的政府預算報告仍然沿襲了往年“太粗，太籠統”的特點(diǎn)，“總共27個(gè)科目。而最能體現政府公共職能的科教文衛，仍然擱在一個(gè)科目下，沒(méi)有細分。預算越粗，漏洞越大，結果是錢(qián)怎么花都合理，監督也沒(méi)有依據�！�
財政部預算司司長(cháng)張弘力則表示，預算確實(shí)有必要細化，但卻未必是越細越好：“通過(guò)細化預算，向人大代表公開(kāi)財政支出的具體情況，代表們可對不太合理的地方提出意見(jiàn)。但是不是越細化越好呢？過(guò)于細化只會(huì )轉移代表們的注意力，在一些細枝末節的項目上爭論不休，不利于議大政�！�
對此，王朝才解釋說(shuō)：“當然是越細化越好，但細化不等于繁瑣、復雜，細化的要求是簡(jiǎn)明、具體、真實(shí)，一目了然�！�
“以前是看不懂，不想看，現在是想看但看不完�！泵鎸襁_500多頁(yè)的廣東省政府預算報告，廣東人大代表徐生輝感慨道。幾年來(lái)，廣東省預算報告厚度從以前的兩三頁(yè)迅速增加到500多頁(yè)，而審議時(shí)間，從交到人大代表手里到審議通過(guò)，前后仍是兩天。
預算的編制時(shí)間則是老問(wèn)題了，每年12月開(kāi)始編制工作，3月份交人大審議，到4月1日開(kāi)始執行。而這時(shí)政府已花了三個(gè)月錢(qián)了，也就是說(shuō)，每年頭三個(gè)月的財政支出不在預算控制的范圍內。
預算的約束力有多大？
預算編制的細化固然可喜，但它畢竟只是個(gè)技術(shù)活，必需借助制度的保障與有力的監督保證其執行。
預算由立法機構通過(guò)，實(shí)質(zhì)是年度立法。1994年，我國通過(guò)了《預算法》，1998年全國人大常委會(huì )預算工作委員會(huì )成立，并于次年通過(guò)《關(guān)于加強中央預算審查監督的決定》�！拔覀儑业念A算離法制化還有一定距離”，楊之剛說(shuō)，“目前我國只有一部《預算法》，毛病也是不夠細，應該有一套體系，從編制法、執行法到監督法，力求完備細致�！�
對預算的監督包括內部監督與外部監督，內部監督是指政府的自我監督，外部監督則來(lái)自審計部門(mén)、人大以及作為納稅人的公眾。雖然人大由《憲法》授權對政府預算進(jìn)行監督，但一直以來(lái)，其監督僅僅停留在法律形式上——人大目前并無(wú)實(shí)質(zhì)性的預算監督手段。
因此審計部門(mén)作為唯一一家可查政府賬本的專(zhuān)職監督機構，其作用最為關(guān)鍵。
“在預算的執行機構與監督機構，即政府與審計部門(mén)之間應有一種權力制衡，在很多國家，審計署直接對立法機構負責。而在我國，審計署不是對人大負責，而是隸屬于國務(wù)院，缺乏獨立性，使得這項外部監督實(shí)際上成了政府的內部監督，這是預算監督機制的先天性不足�！苯菇▏赋�。
作為年度立法，預算就是“鐵預算”，具有法律效力，不得隨意超支。據了解，要做到嚴格按預算支出，前提是政府必須規范行政，不能隨意追加預算，而在西方國家，政府每支出一支筆都要向審計單位上報，接受跟蹤監督。
“在國內，追加預算、擠占挪用預算的現象比比皆是，卻又沒(méi)有相應的懲罰措施，”針對于此，焦建國建議建立預算責任制，“預算通過(guò)后，應確立由誰(shuí)來(lái)負責，多花了，或是亂花了，都要直接追究行政長(cháng)官的責任�！�
中國現代預算體制沿革
1980年，改變過(guò)去中央政府統收統支的集中財政管理體制，對大多數省份實(shí)行了“劃分收支，分級包干”的預算管理體制，建立了財政包干體制的基礎。1994年分稅制實(shí)行，實(shí)現了中央與地方之間財政分配的規范化。
2000年，財政部首次要求中央政府四個(gè)部編制“部門(mén)預算”，同時(shí)推廣政府采購制度與國庫集中支付。而國庫集中支付也是目前預算管理體制改革的重要方面。當前實(shí)行的國庫分散支付制度存在很多弊病，不利于進(jìn)行財政監督。如果實(shí)施國庫集中管理，所有的政府資金集中到國庫單一賬戶(hù)，所有財政支出都從國庫賬戶(hù)上撥出。目前，預算科目體系改革正在進(jìn)行中，預計2005年預算就會(huì )實(shí)行新的科目體系。
什么是現代預算制度？
香港中文大學(xué)學(xué)者王紹光、王有強曾撰文指出，“現代預算制度”包括如下幾個(gè)方面的內容：
它是關(guān)于未來(lái)政府支出的計劃，而不是事后的報賬；是統一的計劃，包括政府所有部門(mén)的開(kāi)支；列舉所有項目的開(kāi)支，并對它們進(jìn)行分類(lèi)；對計劃中的每項開(kāi)支都要說(shuō)明其理由，以便對開(kāi)支的輕重緩急加以區別；必須對政府的行為有約束力：沒(méi)有列支項目不能開(kāi)銷(xiāo)，列支的錢(qián)不得挪作它用；必須得到權力機構(議會(huì ))的批準，并接受其監督；預算內容和預算過(guò)程必須透明。
(來(lái)源：中國《新聞周刊》，2004年第12期)
