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相較于《治安管理處罰條例》，草案對警察權力進(jìn)行了一些限制，同時(shí)力求程序上的規范。但是，綜觀(guān)草案內容以及思想，有學(xué)者指出，執法者權力過(guò)大的問(wèn)題并沒(méi)有得到根本的解決，公民權利還未被置于首位
本刊記者／楊中旭
10月22日～27日，十屆全國人大第十二次會(huì )議在北京召開(kāi)，包括《物權法(草案)》、《治安管理處罰法(草案)》在內的多項法律草案受到審議。
17年前開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國治安管理處罰條例》，此番被提升到了法律層面。法學(xué)專(zhuān)家指出，它的適用范圍，與英美法系國家的“輕罪”范疇仿佛，因此，與公民生活息息相關(guān)。例如，全國每年發(fā)生的行政拘留達數百萬(wàn)起，數量遠勝過(guò)刑事拘留。
另外，17年來(lái)中國社會(huì )日新月異的發(fā)展，也使《治安管理處罰條例》越來(lái)越與現實(shí)脫節。1994年，全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議曾對《條例》的部分內容作了修改。1997年，有關(guān)治安管理處罰制度的立法工作開(kāi)始啟動(dòng)。今年9月，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)法律草案，并將草案提請全國人大常委會(huì )審議。
伴隨著(zhù)社會(huì )的進(jìn)步，一些以人為本的思想也開(kāi)始在《治安管理處罰法(草案)》當中體現出來(lái)，例如：不滿(mǎn)16周歲的未成年人，70周歲以上的老年人，懷孕或者哺乳自己不滿(mǎn)1周歲嬰兒的婦女，有違反治安管理行為、依法應受到行政拘留處罰的，將不用執行拘留，可以按照每日200元的標準將行政拘留折處罰款。
這些讓人感到溫暖的人性化設計，當然也有公民壓力的因素。長(cháng)期以來(lái)，治安管理者的執法態(tài)度一直令民眾不甚滿(mǎn)意。
《治安管理處罰條例》修改的壓力，一方面來(lái)自于社會(huì )的發(fā)展，出現了大量原條例并未涵蓋的新情況，使政府管理捉襟見(jiàn)肘；而另一方面，則來(lái)自于保護人權的呼聲，要警方在行使此類(lèi)行政強制權力時(shí)，其行為更為規范，自由裁量權受到更多限制。前一個(gè)要求，在某種程度上使警方的行政處罰適用范圍更為寬泛，似為擴權。而后者要求警察權力受到更多約束，即對警察限權。
在某一個(gè)層面，治安管理處罰法規的修立，即是在擴權和限權間尋找合理的平衡。
相較于《治安管理處罰條例》，草案對警察權力進(jìn)行了一些限制，同時(shí)，力求程序上的規范。有媒體指出，這是草案的最大亮點(diǎn)。
但是，綜觀(guān)草案內容及其思想，有學(xué)者指出，執法者的權力過(guò)大問(wèn)題并沒(méi)有得到根本的解決，公民權利還未被置于首位。
全國人大的權威人士對本刊透露，《治安管理處罰法(草案)》此次只是“一讀”，而一項法律草案的通過(guò)通常需要“三讀”。因此，《治安管理處罰法》的出臺尚需時(shí)日。
正因此，由于此法極為廣泛地與民眾有關(guān)，在其正式出臺之前，更多地吸納民眾參與立法，對其細加斟酌，正當其時(shí)。
為何變規為法？
《治安管理處罰條例》中，罰款的標準為1～200元。而在該條例通過(guò)的1986年，城鎮居民家庭可支配收入是899元。相權之下，比例恰當。但在城鎮居民家庭可支配收入已是8000元左右的今天，過(guò)低的罰款數額，對違法行為的糾正無(wú)異于隔靴搔癢。在現實(shí)生活中，行人闖紅燈罰款5元的操作標準令不少人啼笑皆非。
國家行政學(xué)院著(zhù)名法學(xué)教授應松年對本刊說(shuō)，如此一來(lái)，法律的威懾力量大打折扣。
因此，《草案》將個(gè)人罰款上限升至5000元，比《條例》上漲了25倍，單位的罰款上限則高達10萬(wàn)元。
然而，這只是公安機關(guān)在執法過(guò)程碰到的難題之一。法律威懾雖然不夠，但有規定，畢竟可以操作執行。更難的是，17年來(lái)不斷增加的新型違法案件，令執法機關(guān)時(shí)時(shí)陷入無(wú)法可依的尷尬。
2002年4月，重慶婦女王某在如廁之時(shí)，被手機偷拍到隱私。盡管法院就此立案，卻無(wú)法判決，最后只好比照《治安管理處罰條例》，庭外賠償和解了事。
在這前后，不少媒體呼吁立法，以確保公民的隱私權不被侵犯。
據了解，公安部法制局在就草案進(jìn)行調研時(shí)，曾有限制拍照手機的動(dòng)議，但后來(lái)因為技術(shù)層面很難操作而作罷，取而代之的是對公民隱私權的多方保護。比如制造噪音干擾鄰里生活，處100元至500元罰款；偷窺、偷拍他人臥室、浴室等隱私場(chǎng)所或竊聽(tīng)他人隱私，處200元至1000元罰款或拘留等。
在社會(huì )治安秩序亟需重新規范的今天，變規為法并加以修正完善，無(wú)疑使法律更加嚴肅，也使法律體系更加完整。
完善程序時(shí)是否以人為本？
10月24日，應松年在清華大學(xué)公共管理學(xué)院主辦的“中國政府能力建設研討會(huì )”上發(fā)言時(shí)指出，改革開(kāi)放以來(lái)，國人的法制觀(guān)念在不斷進(jìn)步，官員的法制觀(guān)念也在不斷進(jìn)步；尤其是1989年《行政訴訟法》付諸實(shí)施以來(lái)，行政部門(mén)及其官員也被納入“被告”框架內，政府權力開(kāi)始逐步受到限制。
同時(shí)，民眾對行政執法時(shí)一些明顯違反程序、侵犯公民權利的行為頗有怨言，也促成了《治安管理處罰法(草案)》在這方面的修改和完善。例如：將條例規定的大多數情況下拘留處罰為1日以上15日以下，細分為1日至5日、5日至10日、10日至15日三個(gè)檔次。如此，則警察的自由裁量權大為縮水。另外，草案規定行政拘留最長(cháng)為15日；行政拘留處罰合并執行的，最長(cháng)不得超過(guò)30日。
而在條例中，行政拘留處罰合并執行并無(wú)上限。類(lèi)似的尊重人權之修改，尚有多處。
但是，有學(xué)者擔心，警方過(guò)大的權力并未得到根本的控制。
據本刊了解，主持草案起草的公安部法制局曾經(jīng)展開(kāi)全國性的大調研，征求了全國各地市40多個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)，之后，還舉行了多輪專(zhuān)家論證。
遺憾的是，盡管此項草案的適用范圍很廣，與民眾生活息息相關(guān)，但民眾的意見(jiàn)在起草者考慮范圍之內的不多。
包括中國政法大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)馬懷德、香港中文大學(xué)教授王紹光在內的多名專(zhuān)家對本刊說(shuō)，以上的三個(gè)環(huán)節，在一項嚴謹的立法程序中缺一不可。而充分地考慮并吸納民眾的意見(jiàn)，是保證一項法律不偏頗的必要條件。
而此項草案，因為缺少民眾的參與，人們易于擔心，天平更傾向于行政部門(mén)，或者說(shuō)是公安部門(mén)。
基于此，盡管很多媒體對草案的評價(jià)是“以人為本”，但在很多學(xué)者看來(lái)，只能說(shuō)草案在以人為本理念的實(shí)踐上有了進(jìn)步，但還遠未達到應有的程度。也就是說(shuō)，草案仍然站在維護行政權力的立場(chǎng)上。
誰(shuí)有權限制公民的自由？
與條例不同的是，《草案》沒(méi)有繼續授予公安機關(guān)裁決當事人之間民事賠償的權力。這意味著(zhù)，草案如果通過(guò)審議，公安機關(guān)將不再有“治安附帶民事”的處理權限，也將民事賠償徹底納入民事法律調整的范疇。
這只是行政機關(guān)還權于法的個(gè)例。中國人民公安大學(xué)教授余凌云對本刊說(shuō)，我國目前行政機關(guān)享有較大行政處罰權的模式，實(shí)際上是受到德國模式的影響。中國行政機關(guān)在獲得法律授權的前提下，可以就“輕罪”限制公民的人身自由，比如行政拘留和勞動(dòng)教養。
但在英美法系國家，相對于觸犯刑律的犯罪，日常生活中，大量屬于違法范疇的行為，通常由輕罪法庭負責審理。
在絕大多數法律體系完整嚴密的國家，對公民人身自由的限制，非法院不可擅自決定。
由于行政程序沒(méi)有法律程序嚴謹，尤其在權責監督方面，行政拘留也好，勞動(dòng)教養也好，都存在不小的漏洞。簡(jiǎn)而言之，由于警方及行政部門(mén)一直廣受詬病的裁量權，就是警方既做運動(dòng)員又做裁判員。而這些漏洞，因為法理邏輯的關(guān)系而無(wú)法根除。
有學(xué)者對本刊說(shuō)，原本民眾對警察權力過(guò)大就不滿(mǎn)意，變規為法后，警方雖然讓出了一部分權力，卻又在新生領(lǐng)域多出了相當的權力。綜合來(lái)看，警方的權力至少沒(méi)有縮水。
現實(shí)生活中，治安處罰是警方很重要的經(jīng)濟來(lái)源(實(shí)際上并沒(méi)有全部按規定把罰款上繳國庫)。在罰款金額作出調整后，有學(xué)者擔心，一些不法的警察會(huì )“更肥”。
因此，無(wú)論從法理上，還是從實(shí)踐出發(fā)，將治安管理處罰權中關(guān)于對人身自由限制的權力從公安部門(mén)分離出來(lái)，都是必然的趨勢。
考慮到中國的國情，尤其是制度設計層面仍然是行政權力主導的內部關(guān)系，而非制衡關(guān)系，余凌云教授開(kāi)出了“行政裁決所”這一藥方。
這一藥方說(shuō)來(lái)簡(jiǎn)單，就是把處理這部分事務(wù)的部門(mén)從公安部門(mén)獨立出來(lái)，人馬暫時(shí)可以照舊。用余凌云的話(huà)說(shuō)，這至少解決了運動(dòng)員和裁判員應該分離的問(wèn)題。而接受本刊采訪(fǎng)的其他學(xué)者也相信，這也會(huì )為未來(lái)這一機構徹底納入法院系統提前做好準備。
