即將開(kāi)始的國家公務(wù)員考試，吸引了空前規模的54萬(wàn)名報考者，他們將以平均比例37.3比1、某些職位高達100比1的競爭烈度，開(kāi)始“入仕”的首次“闖關(guān)”。
一名風(fēng)華正茂的大學(xué)本科生，如能在公務(wù)員考試中成功“突圍”，進(jìn)入縣級機關(guān)，一年后可“轉正”為科員。此時(shí)，這個(gè)年輕人處于非領(lǐng)導職務(wù)序列公務(wù)員8個(gè)級別中的倒數第二級。但是，在未來(lái)十幾年內，他的“仕途”都可能在這個(gè)連副科級都夠不上的低階上停滯不動(dòng)。
在沒(méi)有中央公務(wù)員和地方公務(wù)員區分的中國，占全國公務(wù)員58%的縣鄉兩級公務(wù)員——超過(guò)300萬(wàn)人，受制于機構規格和職位數量，絕大部分難以升遷，只能在科員、辦事員這兩個(gè)最底層的臺階上走完職業(yè)生涯，而相應的難有太大起色的工資、福利待遇，也將伴隨他們終生。
不過(guò)，兩年多來(lái)11易其稿并已向國務(wù)院報送即將提交初審的《國家公務(wù)員法》，以及與之緊密相連的職務(wù)與職級制度，在“當官”之外，將為中國500余萬(wàn)公務(wù)員另辟一道上升階梯——即使沒(méi)有職務(wù)的升遷，也可以通過(guò)職級晉升獲得待遇的提高。
作為中國政治體制改革“重頭戲”的干部人事制度改革，一向被稱(chēng)為改革中“最熱鬧、最賣(mài)力、真刀真槍”的環(huán)節。十六屆四中全會(huì )之后，干部人事管理的法制化特點(diǎn)已日益明顯。
“地方公務(wù)員對于這種改變命運的新制度翹首期待�！眳⑴c起草《公務(wù)員法》、多年研究職位分類(lèi)的國家行政學(xué)院教授宋世明博士，曾多次到地方調研。
尚在醞釀中的黨政機關(guān)干部職務(wù)與職級相結合的規定，是2004年重點(diǎn)推出的加快干部人事制度改革的六項措施之一。而其余五項涉及干部公開(kāi)選拔、競爭上崗、辭職等舉措已形成法規性文件，并在上半年集中亮相，與《關(guān)于對黨政領(lǐng)導干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》合稱(chēng)“5＋1”文件。
“打包”出臺干部人事制度改革舉措此前未見(jiàn)，但可能成為今后一段時(shí)期的慣例。據悉，未來(lái)數月還將有一組文件頒布。中組部有關(guān)人士表示，這種做法的好處明顯:力度大,社會(huì )影響廣泛。
10月中旬，中組部部長(cháng)賀國強發(fā)表講話(huà)說(shuō)，要抓緊出臺一些經(jīng)實(shí)踐檢驗比較成熟的改革措施,如職務(wù)和職級相結合的制度、領(lǐng)導干部職務(wù)任期制度、交流和任職回避制度等。
他強調說(shuō)：“為政之道，要在得人�！�
終結“官本位”
在向領(lǐng)導職務(wù)嚴重傾斜的中國公務(wù)員世界,職務(wù)晉升一向被視為最大的激勵。
山東濟南市委組織部2003年的抽樣調查顯示，80.6%的被調查者認為職務(wù)晉升是對公務(wù)員最有激勵效果的因素。長(cháng)春市委組織部提供的數據表明，某單位達到條件的干部中有70%不愿意從副職領(lǐng)導職務(wù)改任正職非領(lǐng)導職務(wù)。
“公務(wù)員待遇主要與領(lǐng)導職務(wù)掛鉤，因此不少人進(jìn)了政府機關(guān)就把當官作為最大的追求�！彼问烂鞣治稣f(shuō)。在目前體制下，公務(wù)員晉升領(lǐng)導職務(wù)需求的無(wú)限性與政府機關(guān)領(lǐng)導職務(wù)供給的有限性，是一對幾乎無(wú)解的矛盾。但對絕大多數公務(wù)員來(lái)說(shuō)，僅靠職務(wù)晉升來(lái)提高待遇是不現實(shí)的。
宋世明介紹說(shuō)，職務(wù)與職級相結合的制度，直指公務(wù)員職業(yè)發(fā)展階梯過(guò)于狹窄、激勵方式過(guò)于單一的弊端，旨在確立職務(wù)晉升與級別晉升渠道的“雙梯制”，為公務(wù)員另辟晉升渠道。設計中的職級，意即公務(wù)員職務(wù)所對應的級別，是職務(wù)、能力、業(yè)績(jì)、資歷的綜合反映。
而目前的中國只有8%的公務(wù)員是副處級職務(wù)以上，92%的公務(wù)員職務(wù)層次都在科級職務(wù)以下。
就在這8%中，有統計稱(chēng)，中國縣級干部的任期平均不到3年，職務(wù)升調頻繁。
與此形成鮮明對照的，是低階公務(wù)員晉升的異常遲滯。一份2002年的調研報告顯示，廣東某縣縣直機關(guān)33個(gè)黨政工作部門(mén)中，23%的正科級干部任職10年以上，最長(cháng)達16年；63%的副科級干部任職10年以上，最長(cháng)14年。
公務(wù)員以職務(wù)為惟一衡量尺度的職業(yè)發(fā)展階梯過(guò)于逼仄，大多數人難以擠進(jìn)這個(gè)狹小的通道，而進(jìn)入通道的人又必須不斷上升，謀求更高職位，以期更多的待遇和收益�！肮俦疚弧庇纱擞萦�。
在中組部的一次座談會(huì )上，著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉就“官本位”談了自己的體會(huì ):“干部工作中有一個(gè)突出問(wèn)題——‘自古華山一條路’，所有的工作都套用一個(gè)系列，用一把尺子度量各種各樣的人，老百姓稱(chēng)之為‘官本位’，就連上市公司定期權的時(shí)候，按照干部的級別，正部級多少，副部級多少�！�
現實(shí)中非領(lǐng)導職務(wù)往往不是根據工作需要,主要是為解決待遇而任命。某市國稅局一基層稅務(wù)所共有22名公務(wù)員，除去所長(cháng)，其余21位都是主任科員。
事實(shí)上，中國人事管理中“級別”的概念曾經(jīng)反復。1956年，機關(guān)工作人員曾被劃為30個(gè)級別，級別既是確定工資的惟一依據，也是任職的參考，但隨后級別卻演變?yōu)榕c政治生活待遇掛鉤的指標。
1985年實(shí)施工資改革，級別被取消，實(shí)行了以職務(wù)工資為主要內容的結構工資制，職務(wù)因素被過(guò)分突出，從而強化了官本位意識。
1993年《國家公務(wù)員暫行條例》恢復了級別設置，國家公務(wù)員被分為15級，領(lǐng)導職務(wù)從總理到副科長(cháng)共10級，非領(lǐng)導職務(wù)從巡視員到辦事員共8級。這次改革試圖在前兩次制度安排中找到職務(wù)與級別的平衡點(diǎn)，但最終重心還是傾向于職務(wù)一邊，還是一種“官本位”的制度設計思路。公務(wù)員依然熱衷于對領(lǐng)導職務(wù)的追求，幾乎感覺(jué)不到級別的作用。
關(guān)注職務(wù)與職級制度設計的宋世明說(shuō)，科學(xué)的公務(wù)員分類(lèi)是建立這一制度的根基。
他告訴《瞭望東方周刊》,中國以人的資歷為主要分類(lèi)指標的品級管理制度始于秦漢，但主要是解決官員的地位、身份及俸祿問(wèn)題，并沒(méi)有嚴格的職位資格要求與分類(lèi)管理�！岸壳肮珓�(wù)員職位分類(lèi)與品位分類(lèi)的傳統很缺乏，職位分類(lèi)的優(yōu)勢也沒(méi)有機會(huì )展現，長(cháng)期品級分類(lèi)實(shí)踐帶來(lái)的直接后果就是:‘官本位’觀(guān)念深入骨髓，貽害無(wú)窮�！�
與中國古代官制相比，專(zhuān)家們更傾向于借鑒西方國家的現代文官制度。1923年出現于美國的以“事”為中心的職位分類(lèi)，以及近年來(lái)英國、法國等品位與職位相融合的分類(lèi)制度，都被視為中國官制的發(fā)展方向。
360度的干部評價(jià)體系
11月29日，江蘇省正式啟動(dòng)了首次省級機關(guān)作風(fēng)建設萬(wàn)人評議活動(dòng)。82個(gè)省級機關(guān)12月將迎來(lái)首次“年終大考”。
據悉,參與這次評議的10457人中，包括全省各級人大代表和政協(xié)委員、各縣(市、區)機關(guān)干部，鄉鎮、街道干部和城市居民、農民代表。
評議排名靠后的單位，將被責令限期整改并定期驗收，對主要負責人進(jìn)行誡勉談話(huà)，連續兩次排名末位的單位，將對其主要領(lǐng)導作出處理。
上海市徐匯區正在進(jìn)行政府部門(mén)績(jì)效考評制度的試點(diǎn)，對年度的各項目標任務(wù)從行政成本和行政效能上進(jìn)行績(jì)效評估。有關(guān)人士指出，績(jì)效制引入政府考核，評估以工作“痕跡”說(shuō)話(huà)，這對習慣以領(lǐng)導“印象”為重的政府部門(mén)考核來(lái)說(shuō)是一個(gè)轉變。
10月中旬，北京市領(lǐng)導人才考試評價(jià)中心在北京雙高人才發(fā)展中心掛牌成立。該中心隸屬北京市政府，將獨立運用考試評價(jià)技術(shù)手段，為北京市各級黨委和組織人事部門(mén)選人用人搭好服務(wù)支持平臺。
《瞭望東方周刊》了解到，該中心的主要職能是對北京市黨政領(lǐng)導人才、企事業(yè)單位領(lǐng)導人才素質(zhì)能力和任職資格進(jìn)行評價(jià)，實(shí)行獨立司考、考任分離，研究并建立規范化、專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化的黨政領(lǐng)導人才考試評價(jià)體系和指標體系。
考試評價(jià)中心主任袁方在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，指標體系屬于評價(jià)當中的技術(shù)指標。每個(gè)評價(jià)體系平均有10種評價(jià)指標，主要內容包括個(gè)人的基本素質(zhì)、心理素質(zhì)、性格、工作經(jīng)歷、思維能力、語(yǔ)言表達能力、協(xié)作與溝通能力、誠信度等。在設計評價(jià)體系時(shí)，需要根據不同的職位來(lái)量身訂制。不同職位和崗位的評價(jià)體系各不相同。
北京率先在全國出臺了這樣一套干部任職評價(jià)體系，運用技術(shù)手段對黨政機關(guān)、企事業(yè)領(lǐng)導干部進(jìn)行考評，學(xué)者評價(jià)認為，這是地方干部人事制度改革的又一項創(chuàng )新之舉。
此外，2005年年初，全國地廳級黨政領(lǐng)導干部都將開(kāi)始接受經(jīng)濟責任審計。不久前，審計署官員披露，在縣級以下黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計工作全面推開(kāi)的基礎上，審計的范圍將進(jìn)一步擴大。
行政體制專(zhuān)家吳江認為，目前中國的干部考核評價(jià)體系正向多元化、全方位發(fā)展，“評價(jià)的主體有上也有下，有內也有外，是一種360度的考核評價(jià)�！�
他說(shuō)，對于官員，最根本的評價(jià)主體是群眾,但不同的主體肯定有不同的尺子，有一致也有差異�！安荒苤竿阋惶左w系能夠代表所有體系�！彼J為，中共高層強調“民主評議”，已經(jīng)表明注意到了評價(jià)體系的多元化趨勢。
中共十六屆四中全會(huì )在《關(guān)于加強黨的執政能力建設的決定》中強調，要抓緊制定體現科學(xué)發(fā)展觀(guān)和正確政績(jì)觀(guān)要求的干部實(shí)績(jì)考核評價(jià)標準。而在各地早在年初就開(kāi)始的嘗試中，環(huán)境保護、土地征用補償乃至民間藝術(shù)保護等，都成為考核內容。
吳江表示，建立干部實(shí)績(jì)考核評價(jià)標準體現了科學(xué)發(fā)展觀(guān)�！斑^(guò)去考什么什么作假，政績(jì)工程，形象工程，屢禁不止，其中就有考核標準的導向問(wèn)題�！�
吳江認為，評價(jià)的目的不是給干部劃分等級，貼上優(yōu)劣符號，不是讓干部獲得褒獎、賞識、贊譽(yù)，這是功利主義的目的。評價(jià)的眼光應該更遠，是為了更好地改進(jìn)工作，改進(jìn)績(jì)效。
吳江正在與歐盟合作，就制定官員考核評估體系進(jìn)行國家級課題研究。2003年正式啟動(dòng)的這個(gè)項目，在一些地方的實(shí)驗已經(jīng)進(jìn)行了3年。
他說(shuō)，要建立科學(xué)的指標體系，包含許多難點(diǎn)，如近期利益與長(cháng)遠利益，表面利益與潛在利益，公平與效率，GDP與生態(tài)環(huán)境。在衡量考核領(lǐng)導干部時(shí)，對于諸多的考核目標，要確定一個(gè)價(jià)值尺度——對干部的考核不同于對企業(yè)的利潤管理，其價(jià)值取向是維護人民的根本利益。
四川省黨建研究會(huì )副會(huì )長(cháng)陳代昌則認為，當前，干部制度改革的整體配套性和協(xié)調性不強，這是導致推進(jìn)深化難的重要原因之一;完善干部擇優(yōu)汰劣機制的關(guān)鍵是對干部的認定，因此，建立完善科學(xué)的考核體系十分必要。結合四川省的實(shí)踐經(jīng)驗，他認為，在疏通“出口”上加大力度，切實(shí)解決干部難“下”的問(wèn)題，形成干部隊伍新陳代謝的正常機制，才是干部人事制度改革攻關(guān)的一塊“硬骨頭”。
抓牢“選舉類(lèi)”干部
作為黨建專(zhuān)家，中央黨校王貴秀教授更關(guān)注干部人事制度改革中有關(guān)完善黨內選舉制度的部分內容。
十六屆四中全會(huì )的決定中強調，完善黨內選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，嚴格控制選任制領(lǐng)導干部任期內的職務(wù)變動(dòng)。
王貴秀認為,在實(shí)際工作中,“選舉類(lèi)”和“任用類(lèi)”兩類(lèi)干部長(cháng)期混合，要提升執政能力，應抓牢“選舉類(lèi)”干部。
“四中全會(huì )‘決定’提及的完善黨內選舉制度的思路，急需進(jìn)一步細化、具體化�！彼硎��！氨热邕m當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，‘擴大差額選舉’是針對‘選舉類(lèi)干部’候選人的產(chǎn)生辦法，具體應擴大到什么范圍，是否都應逐步實(shí)行差額選舉，比例多少，還應該具體規定。同時(shí)，應明確規定一般都實(shí)行正式選舉差額，特殊情況才可搞預選差額�！�
在即將出臺的有關(guān)制度中，“黨政領(lǐng)導職務(wù)干部任期制”備受關(guān)注。
王貴秀說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，廢除領(lǐng)導職務(wù)終身制的改革取得了很大進(jìn)展，但是迄今為止,終身制并沒(méi)有完全廢除。離退休制度原則上有了,但執行時(shí)常常打折扣；任期制在國家機關(guān)有了規定，但也有不完全執行的情況。特別值得注意的是，在黨內沒(méi)有規定任期,黨章只抽象地規定:“黨的各級領(lǐng)導干部，無(wú)論是民主選舉產(chǎn)生的，或是由政府機關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的,都可以變動(dòng)或解除�！�
這位多年從事黨建研究的專(zhuān)家說(shuō)，鄧小平曾反復強調必須廢除領(lǐng)導職務(wù)終身制，并且把這看作是“制度上的重要問(wèn)題”。他表示,相信未來(lái)有望進(jìn)一步修改黨章，對黨內領(lǐng)導職務(wù)的任期作出明確規定。(來(lái)源：瞭望東方周刊 作者：程瑛)
