(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
眾多行政部門(mén)對立法主導權“青睞”，根本動(dòng)因是為了獲取法案執行權，進(jìn)而獲得相應的機構設置權和財權
2005年初，一則有關(guān)三部委角力《反壟斷法》立法權，從而導致該法十年難產(chǎn)的報道，再度引發(fā)了外界對《反壟斷法》的關(guān)注。商務(wù)部相關(guān)負責人隨后進(jìn)行了澄清，表示該法案經(jīng)過(guò)商務(wù)部努力，已經(jīng)上報國務(wù)院進(jìn)行審議。
商務(wù)部的反應相當迅速，但在澄清說(shuō)明中卻對另外兩個(gè)涉及角力的部委——國家工商總局、發(fā)改委——是否參與了立法只字未提。這似乎更印證了人們的種種猜測。
誰(shuí)是主導者
據本刊記者了解，早在1987年8月，國務(wù)院法制局就成立了《反壟斷法》起草小組，1988年就提出了《反對壟斷和不正當競爭暫行條例草案》。
1993年9月，第八屆全國人大常委會(huì )第三次會(huì )議通過(guò)了《反不正當競爭法》，但《反壟斷法》卻未能出臺。1994年《反壟斷法》被列入八屆人大的立法規劃。當時(shí)人大委托國家經(jīng)貿委和國家工商總局兩部門(mén)起草該法案。此后，兩部委成立了工作小組，開(kāi)始了法案的起草工作，一些法學(xué)專(zhuān)家也受到邀請加入其中。但是，這部法案卻遲遲沒(méi)能順利出世，以致該法案又相繼被九屆人大和十屆人大列入立法規劃。2003年，國家經(jīng)貿委在機構改革中被裁撤，經(jīng)貿委有關(guān)反壟斷的立法工作轉交給了商務(wù)部�！斗磯艛喾ā返钠鸩菀蚕鄳兂闪松虅�(wù)部和國家工商總局的合作。
盡管存在延續十年之久的合作關(guān)系，但兩部委在如此長(cháng)的時(shí)間沒(méi)能完成反壟斷法的起草工作，讓民間產(chǎn)生了有關(guān)兩部委間相互角力的猜測。而這種猜測在2004年似乎明朗化了。當年3月，商務(wù)部將《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》單獨提交了給國務(wù)院法制辦，而作為一直參與反壟斷法起草工作的國家工商總局卻并沒(méi)有出現在提交者名單之內——按照常規，如果屬于兩部門(mén)共同起草，則應當由雙方一起提交到國務(wù)院。
當年6月，商務(wù)部聯(lián)合國務(wù)院法制辦、監察部、財政部、交通部、稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局等七部門(mén)發(fā)出《關(guān)于清理在市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)中實(shí)行地區封鎖規定的通知》，要求各地對屬于排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)、對本地產(chǎn)品和服務(wù)予以特殊保護的各種分割市場(chǎng)的規范性文件以及其它相關(guān)文件進(jìn)行清理。當年11月8日，商務(wù)部等七部門(mén)又組成了聯(lián)合工作組開(kāi)始到各地進(jìn)行監督檢查。
細心的人們不難發(fā)現，無(wú)論是發(fā)出《通知》還是聯(lián)合檢查，這樣一個(gè)涉及市場(chǎng)監管和反壟斷的活動(dòng)，卻偏偏漏下了部門(mén)職責為市場(chǎng)監管和行政執法，并一直進(jìn)行反壟斷工作的國家工商總局。
及至2004年年末，發(fā)改委研究機構發(fā)布題為《當前經(jīng)濟形勢及2005年的政策取向》的報告，呼吁“盡快制定和出臺《反壟斷法》，從依法管理、提高信息透明度和價(jià)格監管等方面加強對壟斷行業(yè)的管理”。此舉令圍繞《反壟斷法》立法權的角力更形復雜化。
主導權的含金量
民間評論普遍認為，眾多行政部門(mén)對立法主導權“青睞”，根本動(dòng)因是為了獲取法案執行權，進(jìn)而獲得相應的機構設置權和財權。而這一點(diǎn)在圍繞《反壟斷法》的角力中頗為明顯。
本刊記者從有關(guān)渠道了解到，在向國務(wù)院提交的《反壟斷法》草案中，商務(wù)部將反壟斷的執行權劃歸自身所有。但此舉卻并沒(méi)有得到國務(wù)院的首肯，同時(shí)也遭到其它部門(mén)的反對。而在2004年9月，商務(wù)部即成立了反壟斷調查辦公室。商務(wù)部對其職能的定位是“承擔有關(guān)反壟斷的國際交流、反壟斷立法及調查等相關(guān)工作”。盡管目前該機構還是虛置的狀態(tài)，但它的設立無(wú)疑是在為《反壟斷法》的執行而做的“熱身準備”。
發(fā)改委則在2003年通過(guò)了自己制定的《制止價(jià)格壟斷行為暫行規定》，規定中明確賦予發(fā)改委對價(jià)格壟斷行為的認定、處罰、解釋等權力。在此一輪對執行權的“卡位戰”中，國家工商總局的表現相對較為低調，除了在2004年6月推出一份《在華跨國公司限制競爭行為表現及對策》的報告外，別無(wú)其它行動(dòng)。
評論人士指出，這與工商部門(mén)擁有行政執法權的“天然”優(yōu)勢地位不無(wú)關(guān)系。實(shí)際上，早在10年前，國家工商總局就在其公平貿易局下設了反壟斷處。根據國家工商總局官方網(wǎng)站提供的信息，反壟斷處的第一條職責即是“參加《反壟斷法》的立法工作。研究擬定有關(guān)反壟斷的規章制度及具體措施、辦法�！�
同時(shí)該處還負責“市場(chǎng)壟斷狀況的調研和動(dòng)態(tài)分析，搜集、處理、分析反壟斷的數據資料”以及“協(xié)助辦理反壟斷案件的行政復議”等工作。
據本刊了解，工商總局從1999年開(kāi)始，每年都要進(jìn)行查處壟斷行為的專(zhuān)項執法行動(dòng)，積累了較為豐富的執法經(jīng)驗。從1995年到2004年，工商部門(mén)共查處行業(yè)壟斷6000多件，行政壟斷500多件。不但查處數量多，涉及的壟斷性行為的種類(lèi)也非常豐富，涉及供水、供電、供暖、供氣、鐵路、電信、郵政、保險、商業(yè)銀行、煙草、石油、鹽業(yè)壟斷行業(yè)。同時(shí)還對經(jīng)營(yíng)者之間通過(guò)協(xié)議聯(lián)合劃分市場(chǎng)、統一價(jià)格等卡特爾行為進(jìn)行了查處。
超越部門(mén)分割之途
長(cháng)期研究反壟斷法、并參與草案制定的中國社會(huì )科學(xué)院法律所經(jīng)濟法室主任王曉曄認為，為了避免部門(mén)分割減弱執法效力，應當設立一個(gè)獨立、權威的反壟斷執法機關(guān)。
王曉曄向本刊解釋說(shuō)，《反壟斷法》與其他法律制度不同，它的任務(wù)不僅是要同大企業(yè)集團或者壟斷企業(yè)限制競爭的行為作斗爭，而且還要同政府濫用行政權力限制競爭的行為作斗爭，這就要求執法機關(guān)具有相當大的獨立性和足夠大的權威性。
特別是行政性限制競爭的案件，往往有著(zhù)盤(pán)根錯節的復雜關(guān)系，調查難度大，如果反壟斷法的主管機關(guān)沒(méi)有相當的獨立性和權威性，它的審案工作就會(huì )受到其他行政部門(mén)的干擾和影響，不利于依法做出裁決。
一位長(cháng)期從事工商執法工作的人士也向本刊表示，工商部門(mén)在查處壟斷行為時(shí)，的確會(huì )遇到法律制度不健全、法律責任不明確、調查取證困難、處罰力度輕、行政干預多、執法權被肢解等諸多難點(diǎn)�！斑@些問(wèn)題的解決最終要還是要依靠法制的完善�！�
中國政法大學(xué)研究生院副院長(cháng)李曙光教授認為，阻礙《反壟斷法》出臺的難點(diǎn)不僅在于統一的反壟斷機構如何設置，同時(shí)也在于國有壟斷企業(yè)的問(wèn)題如何解決。這些企業(yè)擁有強大的博弈能力，同時(shí)各行政部門(mén)為了本部門(mén)的利益，也會(huì )“主動(dòng)”維護本部門(mén)下屬企業(yè)的利益。這也使得反壟斷法出臺的過(guò)程變得極為艱難。
2005年2月底，在全國人大常委會(huì )通過(guò)的2005年立法計劃中，《反壟斷法》又一次被列入立法計劃。
(來(lái)源：《中國新聞周刊》；記者：孫展）
