有關(guān)中央將集中使用一部分土地出讓金的說(shuō)法終于基本得到證實(shí)。據悉，為發(fā)揮土地出讓金收益的長(cháng)效使用性，抑制當屆地方政府的賣(mài)地沖動(dòng)，同時(shí)保護農民利益，從土地出讓金入手的又一項宏觀(guān)調控政策正在醞釀之中。目前，財政部等部委正加緊制定土地出讓金的改革方案，部分地方可能會(huì )建立專(zhuān)門(mén)的國有土地收益基金。
如果土地出讓金新政真的得以大面積實(shí)施，那么將對調控房地產(chǎn)市場(chǎng)的非理性繁榮起到釜底抽薪式的治本功效；并且，從更寬廣的視角來(lái)看，沿著(zhù)這一適度集權方向推進(jìn)的政府治理層面上的改革，是彌補我國分權體制下許多體制不足的必要配套舉措。
首先來(lái)看對房地產(chǎn)市場(chǎng)調控的意義。中央針對地方政府的政策發(fā)生了明顯轉變，即讓房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮的受益者承擔宏觀(guān)調控的成本。
回顧2005年的調控，對地方政府的要求多為框架性條款，措施的語(yǔ)焉不詳在很大程度上解釋了調控的無(wú)果而終。而此次調控最大的特色就是，直接給地方政府開(kāi)出了數字化的任務(wù)單：90平方米以下套型必須占總面積的70%以上；中低價(jià)位、中小套型、廉租房的土地供應，占居住房用地供應總量的70%以上；拆遷規模不能高于2005年……
現在，基本證實(shí)的土地出讓金政策進(jìn)一步表明，上述要求還不是地方政府需要承擔的全部成本。長(cháng)期以來(lái)，土地出讓金被稱(chēng)為地方政府的“第二財政”，屬預算外收入。在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來(lái)的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。這給地方政府的財政收支留下了巨大的操作空間，并有利于地方和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商形成攻守同盟。同時(shí)，中央和社會(huì )公眾被“邊緣化”，對房地產(chǎn)市場(chǎng)任何有價(jià)值的具體細節不得而知，不可避免地處于信息劣勢。
現有信息顯示，相關(guān)政策可能從三大方面作出調整：一是把土地出讓金收支納入財政預算范疇，中央財政分享一部分，以擴大向其他地區比如中西部省份的轉移支付力度；二是在地方建立“國有土地收益基金”，給后任政府預留一些發(fā)展建設資金，避免“寅吃卯糧”；三是增大征地拆遷補償和農民社會(huì )保障。
我們似乎可以有這樣的理性預期：如果房屋供給結構的硬性要求得到嚴格執行，而地方政府又必須與中央共享土地出讓的收益，那么，一方面，地方政府從推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)度繁榮中所得到的好處將大大降低，其推波助瀾的積極性也將隨之下降；另一方面，中央分享土地出讓金的前提是要規范土地價(jià)格的核算，這意味著(zhù)地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商所構建的土地成本的黑箱將被打開(kāi)，而信息的透明化是一個(gè)理性的房地產(chǎn)市場(chǎng)的必要前提。
其次，在集中統籌使用土地出讓金這一案例上所透露出的適度集權趨勢，將成為我國現行財政分權體制的重要補充。
從地方政府財政獨立性的角度，我國中央和地方分權的程度超過(guò)了大多數聯(lián)邦制國家，是世界上分權最為徹底的國家之一。這種財政的激勵促進(jìn)著(zhù)地方政府發(fā)展轄區經(jīng)濟的積極性，成為中國經(jīng)濟增長(cháng)奇跡在體制上的重要締造者。與此同時(shí)，地方政府過(guò)度關(guān)心GDP指標正在帶來(lái)越來(lái)越多的問(wèn)題。地方政府為了招商引資并凸顯政績(jì)，大興基礎設施，而降低對一些基本公共物品的提供，地區之間的不平衡仍處在高位的上升通道之中。這些問(wèn)題意味著(zhù)，在通過(guò)向地方政府分權以推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的同時(shí)，還需要在一些方面適度輔以集權。
從這個(gè)角度，可以把集中使用土地出讓金看作是走向適度集權的具有始作俑意義的舉措。在現實(shí)的圖景里，與土地增值相聯(lián)系的巨大資源在地區間分配極為不平衡，如果任其發(fā)展，沿海和內地、中心城市和外圍城市之間兩極分化的“馬太效應”將持續增強，本已捉襟見(jiàn)肘的落后地方的財政只能犧牲更多的對教育等公共服務(wù)的投入。并且，地方官員考慮到自己的任期，理性權衡的結果必然形成其短期的機會(huì )主義行為：盡可能快地榨干土地增值的全部好處，而其繼任者要想表現得更為出色，只能想辦法推動(dòng)新一輪的房地產(chǎn)高漲了。
在減少由分權所帶來(lái)的成本方面，中央集中使用部分土地出讓金開(kāi)創(chuàng )了一個(gè)平衡區域發(fā)展和兼顧弱勢人群利益的良好動(dòng)向。
(來(lái)源：中國經(jīng)濟時(shí)報 作者：傅勇 復旦大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心)
