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25年演變中，中國個(gè)人所得稅的納稅主力，從高收入階層，轉向普通工薪階層
1979年夏，大連。
80多名來(lái)自全國各地的財稅干部聚集在渤海飯店里，參加一場(chǎng)國際稅收研討會(huì )。實(shí)際上這更像是一個(gè)“國際稅收培訓班”——在剛剛改革開(kāi)放的中國，幾乎沒(méi)有人了解什么是國際稅法，更無(wú)法就此展開(kāi)討論。
當時(shí)的北京大學(xué)講師劉隆亨是其中為數不多的高校學(xué)員之一，他們不但要接受由財政部請來(lái)的美國專(zhuān)家的授課，還要在培訓中邊聽(tīng)邊討論，并制定出中國第一部《個(gè)人所得稅法》草案。從6月到9月，這個(gè)會(huì )議在渤海飯店持續了90天。
中國稅法的美國老師
二十年多后，已經(jīng)成為著(zhù)名的財稅法專(zhuān)家、中國法學(xué)會(huì )財稅研究會(huì )會(huì )長(cháng)的劉隆亨教授還記得第一次見(jiàn)到哈佛大學(xué)教授柯恩的情景，“1米7多的個(gè)兒，長(cháng)一副‘猴子面’，皮膚白里透紅，眼睛炯炯有神，穿著(zhù)米黃色的黃格子襯衣，米色的褲子，配上淡黃色微卷的頭發(fā)，講課時(shí)神情專(zhuān)注�！�
正是這個(gè)身材并不高大的柯恩，對中國《個(gè)人所得稅法》的出臺起到了重要作用。他當時(shí)是哈佛大學(xué)遠東法律事務(wù)所所長(cháng)、國際知名的財稅法學(xué)者。在他的推介下，一大批來(lái)自哈佛大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)、紐約大學(xué)以及聯(lián)合國的財稅法專(zhuān)家來(lái)到中國，給這批特殊的學(xué)員們從最基礎課程開(kāi)始，講授以美國稅法為中心內容的稅法理論與實(shí)務(wù)，以及西方財經(jīng)制度。
在講課之余，這些西方專(zhuān)家常常給中國《個(gè)稅法》的制定想點(diǎn)子、提建議�？露鹘淌趲ьI(lǐng)一些人幫助財政部設計了一個(gè)粗略的方案，然后拿到會(huì )上和學(xué)員們一起討論，哪些項目應該開(kāi)征，哪些項目應該減免，費用扣除標準如何設計等等。
在制定一些關(guān)鍵的標準時(shí)，美國《個(gè)人所得稅法》就成了主要的參考對象，比如累進(jìn)制稅率的設定、免稅額的設定，都有美國稅法的影子。
80多個(gè)人一起，先看教授發(fā)的提綱，然后自由討論，氣氛十分活躍。有一個(gè)場(chǎng)景讓劉隆亨至今不忘：五屆全國人大財經(jīng)委員會(huì )的委員吳大琨教授曾對學(xué)員們說(shuō)，凱恩斯這個(gè)人是鐘情于資本主義的，當資本主義不行的時(shí)候，他想出了一套方法，叫“凱恩斯主義”，挽救了資本主義；現在你們是社會(huì )主義制度的干部，當社會(huì )主義的建設遇到矛盾和困難的時(shí)候，你們不能拿出點(diǎn)子來(lái)、拿出辦法來(lái)嗎？！講到這里，吳掉下了眼淚，而座下的眾多干部也都為之動(dòng)容。
此次會(huì )議結束不久，中國的《個(gè)人所得稅法》《中外合資企業(yè)所得稅法》《外國企業(yè)所得稅法》相繼出臺。
修修補補二十年
1981年，個(gè)人所得稅正式開(kāi)征，當年個(gè)稅收入只有500萬(wàn)元。月均收入能夠達到800元起征標準的中國公民少而又少，其余都是外籍在華高級職員交納的。那時(shí)劉隆亨在北大的工資是每月62塊錢(qián)，月薪800元對于他來(lái)說(shuō)還有如天文數字。
為什么當時(shí)《個(gè)稅法》要定下800元的費用扣除額標準呢？劉隆亨告訴《中國新聞周刊》，這個(gè)標準一方面是參考了當年一家三口每月所需的生活費。另外，最主要的是根據當時(shí)國外在華工作專(zhuān)家的薪資標準�！笆杖�(gè)人所得稅一個(gè)重要的考慮就是遵照國際慣例�！眲⒙『嗾f(shuō)。
正是當時(shí)制定的800元這個(gè)“高標準”，使得《個(gè)稅法》在接下來(lái)的數年之內形同虛設，國內公民幾乎沒(méi)有人繳納個(gè)人所得稅。
1986年9月，為了改變這種狀況，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國個(gè)人收入調節稅暫行條例》，規定對本國公民的個(gè)人收入統一征收個(gè)人收入調節稅，納稅的扣除額標準(即起征點(diǎn))降低至400元。而外籍人士的800元扣除標準并沒(méi)有改變，內外雙軌的標準由此產(chǎn)生。
這種情形一直維持到1993年，當時(shí)中國稅收制度正醞釀一次大變革，而個(gè)稅的雙重標準問(wèn)題也成為被關(guān)注的焦點(diǎn)�！吧鐣�(huì )上呼吁稅收公平的呼聲很高，專(zhuān)家、民主黨派人士和新聞界人士都紛紛要求統一稅制�！眲⒙『嗷貞浾f(shuō)，伴隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的確立，要求稅法統一、稅負公平、稅制簡(jiǎn)化的呼聲越來(lái)越大。
1993年10月31日，八屆全國人大常務(wù)委員會(huì )第四次會(huì )議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國個(gè)人所得稅法〉的決定》，把1986年和1987年國務(wù)院頒布的關(guān)于個(gè)人收入調節稅和城鄉個(gè)體工商戶(hù)所得稅的規定，同1980年制定的《個(gè)稅法》合并為《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》。這一次大修訂實(shí)現了個(gè)人所得稅雙軌制向內外統一稅制的轉變。但稅收基礎沒(méi)有變化，費用扣除額還是800元，最高邊際稅率仍是45%。
因時(shí)而變的稅法
從1996年開(kāi)始，中國經(jīng)濟暫時(shí)進(jìn)入下滑軌道，生產(chǎn)資料價(jià)格連續下降，經(jīng)濟增長(cháng)速度不斷回落，下崗失業(yè)人員逐年增多。1997年11月開(kāi)始物價(jià)進(jìn)入負增長(cháng)，中國經(jīng)濟進(jìn)入通貨緊縮時(shí)期。
為了刺激內需，積極的財政政策被決策層采納，把老百姓的錢(qián)“趕”到市場(chǎng)，減輕銀行存款儲蓄壓力成為再次修改稅法的動(dòng)力。1999年8月，《個(gè)稅法》第二次被修改，新開(kāi)征“儲蓄存款利息稅”。
從1994年開(kāi)始，伴隨居民收入的提高，國家個(gè)稅收入也出現“井噴式”增長(cháng)，每年的增幅率平均在40%以上，成為增長(cháng)最快的稅種之一。根據統計，從1994年到1998年之間，工資、薪金所得納稅額占據個(gè)稅總額的45%，中國個(gè)人所得稅也正是在這個(gè)時(shí)期從高收入階層納稅為主，轉向普通工薪階層納稅為主。
正是在此過(guò)程中，《個(gè)稅法》的種種弊端開(kāi)始暴露。據財政部長(cháng)金人慶稱(chēng)，1992年，月工薪收入在800元以上的只占就業(yè)者總數1%，而到2002年，已經(jīng)達到52%。工薪階層承擔了大部分個(gè)稅負擔。2000年城鎮居民人均可支配收入是1978年的18.3倍，而居民消費物價(jià)指數也增加了將近4倍，但個(gè)稅中的800元扣除標準卻20年未變。
“從2000開(kāi)始，就醞釀《個(gè)稅法》的修改，財政部、國稅總局相繼召開(kāi)了一系列研討論和論證會(huì )，但最終因為當時(shí)的財政環(huán)境和經(jīng)濟形勢而未能修改�！痹瓏惪偩值囟愃舅鹃L(cháng)尤克介回憶說(shuō)。他同時(shí)還提及，當時(shí)中國稅務(wù)學(xué)會(huì )為了此次《個(gè)稅法》修改，專(zhuān)門(mén)組織了大量人力進(jìn)行調研，撰寫(xiě)了系列報告，其中對有關(guān)扣除費用標準提高、征收模式由分類(lèi)走向綜合、降低稅率、對高收入人群實(shí)行收入申報等建議都曾做過(guò)論證。
而這些內容至今仍是個(gè)稅改革的方向。
2005年8月23日，拖延數年的新一輪個(gè)稅改革終于開(kāi)啟帷幕，十屆全國人大常委會(huì )第17次會(huì )議開(kāi)始審議國務(wù)院提交的《個(gè)人所得稅法修正案(草案)》。此次改動(dòng)最大之處是費用扣除額從800元調至1500元；同時(shí)高收入者實(shí)行自行申報納稅。這也是個(gè)稅法制定以來(lái)的第三次修訂。
劉隆亨將《個(gè)稅法》遲遲未能修改的部分原因歸結為一些部門(mén)慮及自身權力和方便而不愿對稅法進(jìn)行過(guò)于頻繁的調整。他們擔心調整會(huì )增加業(yè)務(wù)部門(mén)的工作量，且提高扣除標準將降低稅收，比如中國個(gè)人所得稅收入由中央和政府共享, 中央分享60%,地方分享40%，個(gè)稅實(shí)際上已經(jīng)成為地方的主體稅種。在這種情況下，提高費用扣除額，會(huì )使得地方財政尤其是中西部地區的財政收入受到影響。但各界普遍認為，這部分損失應該可以通過(guò)對高收入加強征管的方式彌補回來(lái)。
(文章來(lái)源：《中國新聞周刊》 作者：孫展 程征）
