8月27日下午，十屆全國人大常委會(huì )第二十三次會(huì )議表決，高票通過(guò)監督法草案。社會(huì )各界關(guān)注的監督法終于出臺，從而使各級人大常委會(huì )監督權行使更加規范化程序化
監督權是憲法賦予人民代表大會(huì )及其常委會(huì )的一項重要職權。
監督權的行使，需要有相應的法律使之規范化、程序化。這些年來(lái)，各級人大常委會(huì )對監督權的行使進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，積累了有益的經(jīng)驗，但缺乏統一的法律規范。
現在，我國進(jìn)入了改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，深刻變化的國際環(huán)境，艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)，復雜多樣的社會(huì )矛盾和問(wèn)題，都對發(fā)展社會(huì )主義民主政治、建設社會(huì )主義法治國家提出了新的要求。在這種形勢下，制定監督法，對于發(fā)展社會(huì )主義民主政治，完善人民代表大會(huì )制度，保證人大依法加強監督工作，促進(jìn)依法行政、公正司法，維護最廣大人民的根本利益，是具有重大意義的。
監督法具有很強的針對性實(shí)效性
制定歷時(shí)20年，涉及國家的政治制度和國家體制
“因為這部法律的政治性很強，涉及到我們國家的政治制度和國家體制。我國的政體是人民代表大會(huì )制度，不是‘三權鼎立’，在人民代表大會(huì )統一行使國家權力的前提下，對行政權、審判權、檢察權，或者說(shuō)對行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的職權又有明確的劃分。人大與‘一府兩院’的關(guān)系既有監督，又有支持；既要依法監督，又不代行行政權、審判權、檢察權。人大與‘一府兩院’都是黨領(lǐng)導下的國家機關(guān)，雖然職責分工不同，但他們的工作出發(fā)點(diǎn)和目標都是一致的，都是為了維護國家和人民的根本利益，這是我國政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢。從國家體制來(lái)講，監督權的行使涉及到人大與‘一府兩院’的關(guān)系，涉及到中央與地方的關(guān)系。所以，制定監督法需要處理好這些關(guān)系，要能夠準確地反映出我們國家的政治制度和國家體制，準確地把握人大監督的特點(diǎn)，充分發(fā)揮人大監督的優(yōu)勢，這些都是非常重大的問(wèn)題，所以需要時(shí)間，需要通過(guò)實(shí)踐積累經(jīng)驗，統一認識�！比珖舜蟪Ｎ瘯�(huì )委員、全國人大法律委員會(huì )副主任委員喬曉陽(yáng)，27日在全國人大常委會(huì )辦公廳召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì )上介紹監督法制定為何要歷時(shí)20年時(shí)說(shuō)。
他說(shuō)，正是因為這些原因，全國人大常委會(huì )對制定監督法高度重視，反復研究，慎之又慎，做了大量深入、細致的工作，在這些大量深入、細致工作的基礎上，各方面對人大的監督工作和制定監督法的認識越來(lái)越統一，所以在九屆全國人大常委會(huì )提請初審的基礎上，本屆全國人大常委會(huì )又經(jīng)過(guò)三次審議修改，今天得以通過(guò)，所以用了這么長(cháng)的時(shí)間。
喬曉陽(yáng)還強調，在加強人大常委會(huì )對“一府兩院”的監督方面，監督法具有很強的針對性和實(shí)效性。首先，監督法明確規定人大常委會(huì )監督的重點(diǎn)，是緊緊抓住關(guān)系改革發(fā)展穩定大局和群眾切身利益、社會(huì )普遍關(guān)注的問(wèn)題。其次，監督法明確規定人大常委會(huì )工作監督的主要形式是每年有計劃地選擇若干重大問(wèn)題，聽(tīng)取和審議“一府兩院”的專(zhuān)項工作報告。監督法明確規定了專(zhuān)項工作報告的議題確定的6個(gè)途徑，比如人大代表反映集中的問(wèn)題、人大常委會(huì )組成人員反映集中的問(wèn)題、人民來(lái)信來(lái)訪(fǎng)反映集中的問(wèn)題，等等。
從這些途徑確定的監督內容來(lái)看，都是人民群眾普遍關(guān)注的。比如對政府工作中的“三農”問(wèn)題、義務(wù)教育、醫療衛生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、社會(huì )保障、拆遷補償等等；對“兩院”工作中的執行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不究、司法不公等等，人大常委會(huì )抓住了人民群眾普遍關(guān)注的、反映強烈的、又帶有共性的問(wèn)題實(shí)施監督，這種監督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。圍繞這些問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項工作監督，把對有關(guān)主管領(lǐng)導干部的工作業(yè)績(jì)和存在的問(wèn)題寓于其中，實(shí)際上也體現了對人大選舉和任命國家機關(guān)工作人員的監督。
喬曉陽(yáng)還表示，監督法明確規定，“一府兩院”要將對人大常委會(huì )審議意見(jiàn)的研究處理情況，向人大常委會(huì )提出書(shū)面報告。人大常委會(huì )認為必要的時(shí)候，可以對專(zhuān)項工作報告作出決議�！耙桓畠稍骸币跊Q議規定的期限內，將執行決議的情況再次向人大常委會(huì )報告。這就意味著(zhù)一旦人大常委會(huì )啟動(dòng)了工作監督的程序，就要一抓到底，要抓出實(shí)實(shí)在在的成效來(lái)。
監督法明確規定，人大常委會(huì )工作監督的情況，包括“一府兩院”執行人大常委會(huì )決議的情況，都要向人大代表通報，并且向社會(huì )公布，要把人大的監督置于人大代表和全社會(huì )的監督之下。
在解釋監督法對規范性文件的備案審查所作的相關(guān)規定時(shí)，喬曉陽(yáng)說(shuō)，在現實(shí)生活中，一些地方作出的決議、決定或者發(fā)布的命令，有些是超越職權、明顯違法的，比如擅自設立審批、收費、罰款、強制措施等，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。為了解決這類(lèi)問(wèn)題，監督法規定，縣級以上地方各級人大常委會(huì )有權撤銷(xiāo)下一級人大及其常委會(huì )作出的這一類(lèi)不適當的決議、決定和本級政府發(fā)布的不適當的決定、命令，撤銷(xiāo)程序由省、自治區、直轄市的人大常委會(huì )參照立法法的有關(guān)規定，作出具體規定。
喬曉陽(yáng)強調，監督法規定，最高人民法院和最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋?zhuān)瑧攬笕珖舜蟪Ｎ瘯?huì )備案審查。在司法實(shí)踐中，“兩高”的司法解釋對審判、檢察工作具體應用法律發(fā)揮了十分重要的作用，但是確實(shí)也存在著(zhù)有些司法解釋與法律相抵觸的情況。監督法參考了立法法有關(guān)規范性文件備案審查程序的規定，對“兩高”司法解釋的備案程序作了具體的規定。
堅持“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”
將人大常委會(huì )長(cháng)期履行監督職責的實(shí)踐經(jīng)驗提高到法律層面
在十屆全國人大常委會(huì )第二十三次會(huì )議審議中，委員們認為，監督法草案堅持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，以憲法為依據，充分體現了堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統一，正確處理了加強人大監督工作和堅持黨的領(lǐng)導的關(guān)系，正確處理了加強人大監督工作和支持“一府兩院”依法開(kāi)展工作的關(guān)系，體現了民主集中制、集體監督、有序監督的原則。
全國人大法律委員會(huì )主任委員楊景宇作監督法修改情況的報告時(shí)說(shuō)，草案四次審議稿第三條規定：“各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )行使監督職權，應當服從并服務(wù)于國家工作大局，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想，堅持人民民主專(zhuān)政，堅持社會(huì )主義道路，堅持改革開(kāi)放�！庇行┏Ｎ瘑T提出，社會(huì )主義初級階段基本路線(xiàn)的內容是“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”，應予完整表述。法律委員會(huì )經(jīng)研究，建議將這一條修改為：“各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )行使監督職權，應當圍繞國家工作大局，以經(jīng)濟建設為中心，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想，堅持人民民主專(zhuān)政，堅持社會(huì )主義道路，堅持改革開(kāi)放�！�
全國人大常委會(huì )委員王濤在分組審議時(shí)說(shuō)，監督法的制定有著(zhù)非常好的基礎，長(cháng)期以來(lái)，不管是在全國人大常委會(huì )履行監督職責還是地方人大常委會(huì )履行監督職責，都積累了豐富的經(jīng)驗。在此基礎上制定的監督法涵蓋了全國人大常委會(huì )和地方各級人大常委會(huì )的監督職責，有利于全國人大常委會(huì )和各級人大常委會(huì )更好地、更規范地履行監督職責，提高監督水平和實(shí)效。本屆全國人大常委會(huì )主要的任務(wù)就是提高立法質(zhì)量和監督實(shí)效。監督法的出臺，對于提高全國人大常委會(huì )和各級人大常委會(huì )的監督質(zhì)量是非常重要的，也是全國人大常委會(huì )在提高監督質(zhì)量與實(shí)效，進(jìn)行法制建設中的一個(gè)重要的舉措。將人大常委會(huì )長(cháng)期履行監督職責實(shí)踐過(guò)程中積累下來(lái)的經(jīng)驗，提高到了法律的層面上，將全國人大常委會(huì )和各級人大常委會(huì )的監督工作納入到法制化的軌道。
全國人大常委會(huì )委員叢斌說(shuō)監督法草案經(jīng)過(guò)四次修改，我認為基本成熟，主要有四個(gè)特點(diǎn)：一是體現了以憲法為依據的立法原則；二是體現了走中國特色政治發(fā)展道路的基本精神；三是對各級人大常委會(huì )的監督職責規定得明確，可操作性強；四是吸納了常委會(huì )組成人員的合理意見(jiàn)和建議。
正確行使憲法賦予的監督職權
結合人大監督工作的實(shí)際，做到既不失職、又不越權
人大常委會(huì )的監督工作的政治性很強，是代表國家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監督。因此，準確把握人大常委會(huì )行使監督權的原則，對于堅持中國特色社會(huì )主義政治發(fā)展道路，正確行使憲法賦予的監督職權，做到既不失職、又不越權，是至關(guān)重要的。
楊景宇介紹，草案四次審議稿第十九條第二款中規定：“常務(wù)委員會(huì )組成人員對預算執行情況報告和審計工作報告的審議意見(jiàn)交由本級人民政府研究處理�！庇行┏Ｎ瘑T提出，常委會(huì )組成人員對國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃執行情況報告的審議意見(jiàn)，也應交由本級人民政府研究處理。法律委員會(huì )經(jīng)研究，建議將上述規定修改為：“常務(wù)委員會(huì )組成人員對國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告的審議意見(jiàn)交由本級人民政府研究處理�！�
有的常委委員提出，草案第九條對確定常委會(huì )聽(tīng)取和審議專(zhuān)項工作報告的議題的途徑作了規定，建議對執法檢查的議題如何確定也應作出規定。法律委員會(huì )經(jīng)研究，建議將草案四次審議稿第二十一條修改為：“各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )參照本法第九條規定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩定大局和群眾切身利益、社會(huì )普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計劃地對有關(guān)法律、法規實(shí)施情況組織執法檢查�！�
有的常委委員提出，監督法通過(guò)后，1999年12月全國人大常委會(huì )通過(guò)的《關(guān)于加強中央預算審查監督的決定》和2000年3月全國人大常委會(huì )通過(guò)的《關(guān)于加強經(jīng)濟工作監督的決定》是否繼續有效，應予明確。法律委員會(huì )經(jīng)研究認為，上述兩個(gè)“決定”為加強全國人大監督的有關(guān)工作程序未納入監督法；有關(guān)加強全國人大常委會(huì )行使職權的主要程序盡管已經(jīng)吸收到監督法中，但也還有一些很具體的工作程序沒(méi)有也不必寫(xiě)進(jìn)監督法。因此，監督法通過(guò)后，這兩個(gè)“決定”仍然有效。
全國人大常委會(huì )委員陳士能在十屆全國人大常委會(huì )第二十三次會(huì )議分組審議中說(shuō)，監督法從醞釀、論證、起草到現在第四稿，前前后后歷時(shí)20年了，這些年來(lái)，特別是從這幾次的審議情況來(lái)看，都充分發(fā)揚了民主，從理論到實(shí)踐都做了大量的調查研究工作。應該說(shuō)已經(jīng)很成熟了。今年6月份常委會(huì )第二十二次會(huì )議對三次審議稿進(jìn)行了討論，今天提出的第四稿充分吸取了大量的修改意見(jiàn)，能夠充分體現堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統一；體現了人大監督是我國監督體系的一個(gè)重要組成部分；體現了人大依法履行監督職權，保障和規范監督，促進(jìn)依法行政、公正司法。在上次審議中提出的一些比較重要的修改意見(jiàn)，應該說(shuō)這一稿里都已經(jīng)吸取了。這一稿處理得比較恰當，提出了定位的問(wèn)題，從人大的監督工作，明確為由人大常委會(huì )行使監督職權，這樣比較符合人大監督工作的實(shí)際。
據了解，全國人大常委會(huì )組成人員堅持從我國國情和實(shí)際出發(fā)，區別不同情況對草案加以修改完善：實(shí)踐經(jīng)驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規定；實(shí)踐經(jīng)驗尚不成熟，又需要作規定的，作出原則規定，為進(jìn)一步改革留下空間；缺乏實(shí)踐經(jīng)驗，各方面的意見(jiàn)又不一致的，暫不作規定，待條件成熟時(shí)再作補充完善。這樣的立法思路，是科學(xué)的、適當的。
可以說(shuō)，監督法的相關(guān)規定，要求人大常委會(huì )更加關(guān)注人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，更好地行使監督權，使監督工作更有深度、更有實(shí)效。有針對性地開(kāi)展經(jīng)常性的專(zhuān)項工作評議，直至問(wèn)題得到切實(shí)解決，人大常委會(huì )的工作量不是減少了，而是增加了；對人大常委會(huì )工作的要求不是降低了，而是更高了。
(據《人民日報》；毛 磊 杜文娟)
