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　　北京市復興門(mén)橋西北角，是西二環(huán)車(chē)流量比較大的路段。北京實(shí)行車(chē)輛交通按尾號限行的規定后，交警每天都可以在此發(fā)現違規車(chē)，最多時(shí)一小時(shí)攔下了7輛。

　　每個(gè)人的違規理由都不盡相同：“我家住遠郊，進(jìn)城時(shí)還沒(méi)有限行”，“我剛從外地回來(lái)，不知道”，“我們正準備去外地，以為這樣沒(méi)事”，“我早上起來(lái)忘了”等等。但交警似乎聽(tīng)慣了車(chē)主這樣的辯解，執法無(wú)情，這些司機被交警處以100元罰款。

　　交通法專(zhuān)家張柱庭曾公開(kāi)表示，私車(chē)限行的守法成本太高�！懊總�(gè)月得記哪天限行，還得上網(wǎng)查，有時(shí)忘了，就得挨罰，有車(chē)族總是處于一種‘不斷學(xué)習，時(shí)刻注意’的緊張狀態(tài)�！�

　　然而，在北京限行常規化一年多后，終于有人開(kāi)始“較真”了。

　　兩起針對限行的訴訟

　　今年3月21日，北京的楊先生因對交管部門(mén)對其違反限行罰款100元不服，以監控圖像只有車(chē)身及牌照，不能確定在哪里違章及拍攝時(shí)間為由，將宣武區交警支隊起訴到法院。

　　該案件尚未開(kāi)庭審理，5月5日，北京市朝陽(yáng)區人民法院又受理了一起不服限行處罰的行政訴訟。第一起訴訟針對的是限行處罰依據的錄像證據不足，而第二起訴訟卻直接質(zhì)疑處罰的合法性問(wèn)題。

　　認為交警罰款沒(méi)有法律依據，因違反限行規定被罰款的張先生，一紙訴狀將朝陽(yáng)交通隊告上了法院，要求確認該處罰決定違法。記者從朝陽(yáng)法院獲悉，該院已經(jīng)受理了此案。

　　據張先生稱(chēng)，今年1月13日是個(gè)星期二，自己開(kāi)著(zhù)車(chē)在東三環(huán)主路由北向南行駛。當他從光華路的出口駛出主路時(shí)，被交通警察攔住，交警隨即告知其違反限行規定，并作出處罰決定。次日，張先生繳納了罰款。

　　為什么不服處罰還要繳納罰款？張先生告訴記者，北京交警現場(chǎng)處罰的要在15天內繳納罰款，否則將被處以較高的滯納金，為了避免損失，只好繳納。

　　北京在2008年奧運會(huì )期間實(shí)施了機動(dòng)車(chē)限行措施，有效地緩解了交通擁堵問(wèn)題。自?shī)W運之后，2008年9月21日北京市政府發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通告》)，宣布從2008年10月11日至2009年4月10日實(shí)施“交通管理措施”。

　　張先生認為，被罰款當時(shí)即1月13日，機動(dòng)車(chē)按車(chē)牌號限行依據的是2008年9月21日的《通告》，該通告并非法律法規，也不是地方規章，因此不能設定行政處罰。

　　行政處罰不能直接適用于限行

　　北京的機動(dòng)車(chē)限行規定出臺后，一直備受社會(huì )各界關(guān)注和熱議。而2009年4月11日至2010年4月10日，將繼續實(shí)行限行政策。針對違反限行規定而被罰款是否有法律依據的問(wèn)題，《法制日報周末》記者采訪(fǎng)了中國政法大學(xué)教授王成棟。

　　王成棟認為，根據《行政處罰法》第39條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關(guān)依照本法規定的程序實(shí)施。沒(méi)有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效�！�

　　同時(shí)，該法第13條第1款規定：“省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人民政府制定的規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內作出具體規定”。

　　因此，王成棟認同原告張先生的觀(guān)點(diǎn)，認為《通告》不屬于法律法規，也不是地方規章，因而沒(méi)有行政處罰設定權。對于違反限行規定者，沒(méi)有相關(guān)法律依據能對其進(jìn)行行政處罰。

　　王成棟認為，違反限行規定與行政處罰之間不能進(jìn)行轉換。只有具體行為直接違反了某一個(gè)具體的法律法規或規章，才能有充分的法律依據對其進(jìn)行處罰。

　　下位法服從上位法

　　一般認為，交警部門(mén)的處罰依據來(lái)源于《行政處罰法〉第13條中規定：未制定法律、法規的，前款規定的人民政府制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區、直轄市人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )規定。

　　并且，在《北京市實(shí)施〈道路交通安全法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)中第91條規定：“違反限制通行規定者，可被罰款100元”。交警部門(mén)是以此為依據進(jìn)行的處罰。

　　但王成棟指出，《道路交通安全法》中規定的是臨時(shí)性限行措施，在奧運期間，為了緩解交通壓力保證奧運會(huì )的順利召開(kāi)，臨時(shí)出臺了機動(dòng)車(chē)限行措施，并規定違反者將被罰款100元。而奧運結束后，北京市的限行已是作為一項經(jīng)常性的長(cháng)期措施，在實(shí)行過(guò)程中，不可依據《辦法》中的規定進(jìn)行處罰，也不能受臨時(shí)措施的處罰辦法約束。

　　王成棟表示，下位法應當服從于上位法。規章制度要服從法律本身，必須要有上位法法規的規定。法律法規應當符合《立法法》的規定，經(jīng)過(guò)嚴格的法定程序，而限行措施并不屬于規章，在法律本身的范圍內，也沒(méi)有對限行措施的處罰辦法作出明確規定，沒(méi)有相關(guān)法律依據，依然采取行政處罰，是對法律的一種曲解。下位法一旦超越上位法，即構成了違法行為。

　　針對此次延長(cháng)一年限行措施的合法性問(wèn)題，北京大學(xué)法學(xué)博士孫健波解釋?zhuān)�其�?shí)大家不是不同意限行，或者說(shuō)，不是政府不能限行，關(guān)鍵是限行措施要遵守法律程序，要有法律依據。臨時(shí)性限行措施是有法律依據的，但是一年或更長(cháng)的時(shí)間是不是可以界定為“臨時(shí)”，值得商榷。

　　王成棟說(shuō)，目前的限行措施已逐漸成為一項長(cháng)期行為，但是對此，目前北京市有關(guān)交通限行的法律根據并不充分。即使違反了限行措施，也沒(méi)有相關(guān)法律法規明文規定處罰內容，也就是說(shuō)對違反者處以罰款的行為沒(méi)有充分的法律依據。

　　“但是任何一項限制規定必須有罰則，否則將無(wú)法保證實(shí)施。因而想要切實(shí)落實(shí)限行政策，則迫切需要制訂相應的地方性法規，給限行處罰一個(gè)‘名份’�！蓖醭蓷澱f(shuō)。 (陳虹偉 姚佳逸)