8月13日國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(24號文)�！兑庖�(jiàn)》明確要求，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。也就是說(shuō)，面對各地房?jì)r(jià)快速上漲，政府已經(jīng)意識到這個(gè)問(wèn)題的重要性，并希望建立一套有效的住房保障體系或采取“雙軌制”的方式來(lái)解決低收入家庭居住問(wèn)題。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，《意見(jiàn)》向有利于廣大民眾住房改善方向、建立起適應中國的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展模式上邁出了一步，也是對18號文件的糾偏。但是，其中仍然有許多方面值得商榷與改進(jìn)的地方。
在我看來(lái)，《意見(jiàn)》有以下幾個(gè)方面的新意：一是《意見(jiàn)》的第一句話(huà)就提出“住房是重要的民生問(wèn)題”，明確肯定了中國的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展就是為了改善居民的基本居住條件，而并非僅是拉動(dòng)GDP增長(cháng)、擴大內需的支柱產(chǎn)業(yè)。提高與改善人民住房福利水平是中國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的根本及準則。這不僅體現了保證居民的基本居住權的現代文明，而且體現了黨的一切為人民服務(wù)的基本宗旨及中國土地公有制讓全國人民共同分享社會(huì )成果的要求。我相信，《意見(jiàn)》僅僅是這個(gè)根本與準則的開(kāi)始，政府還會(huì )推出一系列政策來(lái)保證全國所有居民住房條件的改善。
二是《意見(jiàn)》應該看做是政府對房地產(chǎn)市場(chǎng)有所為的重要信息�！兑庖�(jiàn)》對廉租屋和經(jīng)濟適用房的基本對象、建筑面積、產(chǎn)權屬性、資金來(lái)源、市場(chǎng)流轉等方面有具體的規定，并希望以此來(lái)保證城市低收入基本居住條件，以此來(lái)建立與完善中國的住房保障體系，明確地確定廉租屋制度是解決城市低收入家庭住房問(wèn)題的主要途徑。
三是《意見(jiàn)》將城市化過(guò)程中農民工的住房問(wèn)題也列入所關(guān)注的問(wèn)題之內。這說(shuō)明城市住房保障體系并不是以戶(hù)籍為基點(diǎn)，而是以城市居住者的居住條件為基準。如果這樣，不僅有助于進(jìn)城后的農民工居住條件的改善，也有助于中國城市化的進(jìn)程。
當然，《意見(jiàn)》所涉及的內容還很多，比如不允許黨政機關(guān)集資建房等，這些都是完善中國房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要舉措。然而，本文更為關(guān)注的是《意見(jiàn)》實(shí)施后可以面臨的困難與問(wèn)題。
首先，既然住房是重大的民生問(wèn)題，那么政府就應將其當做重大的公共問(wèn)題來(lái)思考，而僅僅解決城市低收入居民的住房問(wèn)題是不夠的。特別是在土地公有制下，如果將房地產(chǎn)問(wèn)題作為一個(gè)重大的公共政策問(wèn)題，那么采取什么樣的房地產(chǎn)發(fā)展模式、全體居民如何改善居住條件、房地產(chǎn)政策與法律制度如何確立、國有土地在資本化過(guò)程中其溢價(jià)如何分配及分享等等，都應該納入考慮之中。只有把房地產(chǎn)作為一個(gè)重大的公共決策，這些問(wèn)題才能得到充分的討論，并找到相應的解決辦法。否則，如果僅僅看做是幾個(gè)職能部門(mén)的事情，是遠遠不夠的。對此，盡管《意見(jiàn)》宗旨有所觸及，但還沒(méi)有落實(shí)。
其次，由于《意見(jiàn)》不是站在一個(gè)大的公共決策角度思考，其政策也就無(wú)法采取民主、科學(xué)的方式來(lái)實(shí)現城市低收入者、城市中等收入者、農民工、地方政府、保障性住房開(kāi)發(fā)商等房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)者利益關(guān)系的平衡。
一是城市低收入者如何來(lái)界定？對城市居民的覆蓋率有多大(按照《意見(jiàn)》，如果以分過(guò)福利房、購買(mǎi)經(jīng)濟適用房的為標準，其涉及城市居民不會(huì )超過(guò)20%)？如果收入標準定得較低，那么保障性住房的覆蓋率就會(huì )很低。有人認為，城市低收入者的比重一般不會(huì )超過(guò)20%。在這種覆蓋率下，如果商品房市場(chǎng)的價(jià)格不高，中等收入階層的居民就能夠通過(guò)努力進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)自己來(lái)解決住房問(wèn)題。如果房?jì)r(jià)過(guò)高(比如現在)，那么就有60%的中等收入居民無(wú)法進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題。
無(wú)論發(fā)達國家，還是中國這樣的發(fā)展中國家，中產(chǎn)階級是整個(gè)社會(huì )發(fā)展的中堅力量，也是住房消費最大的群體。如果因房?jì)r(jià)過(guò)高，中產(chǎn)階級既不能通過(guò)自身努力進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，又不能進(jìn)入住房保障體系，就會(huì )對其基本生活形成沉重的打擊，遏制中產(chǎn)階級成長(cháng)，削弱其努力積極性，從而嚴重阻礙整個(gè)中國的經(jīng)濟進(jìn)程。
對于低收入者來(lái)說(shuō)，由于評估標準是根據各地方的具體情況而定(沒(méi)有統一標準)及動(dòng)態(tài)的，這就必然造成巨大的差異性。這種差異性也可能會(huì )迫使低收入者不斷地評估標準較高的地方流動(dòng)，從而導致該地方的住房矛盾越來(lái)越嚴重。
二是修建廉租屋及經(jīng)濟適用房的土地是劃撥的，而土地的劃撥不僅會(huì )減少地方政府土地出讓金的收入及尋租機會(huì )，而且也會(huì )減少當地GDP的增長(cháng)速度。盡管《意見(jiàn)》要求各地方政府以當地財政預算的方式來(lái)保證保障性住房達到某一比例關(guān)系，但是面對這樣一種嚴重利益沖突，要完全落實(shí)是不容易的。
三是如果監管體系不完善，在經(jīng)濟適用房?jì)r(jià)格一定的情況下，開(kāi)發(fā)商為了獲得更多的利潤，有可能會(huì )在住房質(zhì)量上作文章，從而損害消費者的利益。
一句話(huà)，作為一項重大的公共決策，如果這種制度安排不通過(guò)民主、科學(xué)的決策程序，在利益相關(guān)者之間進(jìn)行反復討論及利益上的反復博弈，要想實(shí)現各相關(guān)者之間利益關(guān)系平衡是不可能的，實(shí)施起來(lái)也會(huì )較為困難，
再次是《意見(jiàn)》的可操作性問(wèn)題�！兑庖�(jiàn)》盡管對低收入者適用標準、廉租屋及經(jīng)濟適用房的建筑面積標準、相應資金的來(lái)源、相關(guān)住房的產(chǎn)權界定有詳細的規定，但所設定標準卻表現出地方化、彈性化及動(dòng)態(tài)化。這看上去是因地制宜，有利于操作，但實(shí)際上卻會(huì )使各地方政府盡量選擇有利于自身的標準，采取各種方式來(lái)化解與消散保障性住房的政策。
此外，從《意見(jiàn)》的政策目標來(lái)看，是想通過(guò)解決城市低收入居民的住房困難來(lái)調整整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展模式的問(wèn)題。比如《意見(jiàn)》提及到落實(shí)國六條，要求整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)品出現結構性調整。然而，從《意見(jiàn)》內在的含義來(lái)看，是希望把中國住房這個(gè)重大的公共問(wèn)題分為兩條線(xiàn)，一條是商品房市場(chǎng)，完全由市場(chǎng)來(lái)解決；一條是保障性住房，由政府來(lái)解決。
事實(shí)上，對于中國這樣一個(gè)有70%農民的大國來(lái)說(shuō)，學(xué)習新加坡、香港模式來(lái)解決低收入居民的住房問(wèn)題是不現實(shí)的。特別是希望通過(guò)“雙軌制”來(lái)解決這一問(wèn)題更是脫離中國現實(shí)。原因很簡(jiǎn)單：在房?jì)r(jià)炒得很高的情況下，如果讓80%的居民通過(guò)保障性住房來(lái)解決其居住問(wèn)題是不可能的，政府沒(méi)有這種能力。更何況，即使是香港那種地方小、人口不多、政府富裕的地方都花了50年的時(shí)間才能讓低收入居民的保障性住房有所改善。內地若采取香港那種不利于低收入者的公屋模式，很可能結果會(huì )是土地資源白白浪費了，中國城市居民住房問(wèn)題的矛盾卻越來(lái)越大。
總之，《意見(jiàn)》確立了中國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的基本宗旨，如果把這一宗旨落實(shí)在中國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的各項政策上，那么中國房地產(chǎn)市場(chǎng)將發(fā)生重大的變化。中國房地產(chǎn)市場(chǎng)只有在一個(gè)大的公共政策背景下，通過(guò)市場(chǎng)與政府的互相融合，才是解決問(wèn)題之正途。反之，只會(huì )離目標越來(lái)越遠。(易憲容）
