發(fā)表評論 小產(chǎn)權和集體土地使用權流轉的違規問(wèn)題，決不可能因為一、兩個(gè)嚴格的行政通知就會(huì )得以糾正；也決不會(huì )因為若干法律若干條款的修改就會(huì )有效解決，中國集體土地法規體系的建設需要全面整體的制度突破。
中國小產(chǎn)權房的成因
目前中國六成以上的房屋資源還沒(méi)有實(shí)現商品化運轉，中國商品化的城鎮房屋體系還是一個(gè)不完整的半邊化市場(chǎng)。通過(guò)帶房入城、舊城改造、合村并鎮、新農村建設、城鎮居民的依法建造、村集體直接開(kāi)發(fā)、合作開(kāi)發(fā)、各種形式的信托持有等多種途徑和形式，涉及到城市居民和公司擁有的農村小產(chǎn)權房已達到現存全國村鎮房屋建筑面積330億平方米的20%以上，其中涉及到村鎮住宅的大約50多億平方米；涉及到村鎮生產(chǎn)性建筑的規模也很大，它甚至已成為許多中小企業(yè)、三資企業(yè)的主要的生產(chǎn)場(chǎng)所。
導致小產(chǎn)權房產(chǎn)生的根本原因之一就是近20年以來(lái)的中國城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程。中國目前城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平已超過(guò)了45%，這是人類(lèi)歷史上最大的一次城市化轉型。根據國家有關(guān)部門(mén)的預期：“按人口城鎮化率每年增加1個(gè)百分點(diǎn)測算，到2020年還將從農村轉移出3億左右的人口�！� 大規模的城市擴展造就了中國歷史上的村鎮規模以最快的速度急劇減少，也直接促進(jìn)和造就了小產(chǎn)權房問(wèn)題以規�；姆绞讲粩嗾Q生和運轉。小產(chǎn)權房的住宅目前總體上已相當于我國120億平方米城鎮住宅的40%以上，小產(chǎn)權房已經(jīng)成為中國最重要的房產(chǎn)權利類(lèi)型之一。而且中國城鄉房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著(zhù)高速度的城市化，小產(chǎn)權房的運轉規模也就會(huì )不斷擴大。
導致小產(chǎn)權房產(chǎn)生的第二個(gè)根本原因，就是近20年以來(lái)中國沒(méi)有根據《憲法》落實(shí)農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規運轉體系，有關(guān)農村集體土地使用權轉讓的國家法律是非常不完善的，實(shí)行的是城鄉不平等的國家壟斷性的征地制度。各級政府2006年通過(guò)招拍掛和協(xié)議轉讓土地的土地出讓金收入已經(jīng)達到13168，98億元，相當于2006年國家財政收入的30%，成為中國地方政府推進(jìn)改革的主要資本。不可否認土地的開(kāi)發(fā)肯定有地方政府和開(kāi)發(fā)商的貢獻，但是對原土地權利人的利益侵占也是關(guān)鍵的利潤來(lái)源，它導致了村民和村集體推動(dòng)小產(chǎn)權房發(fā)展的巨大利益動(dòng)因。為此目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地試點(diǎn)方法已不足應對小產(chǎn)權房造就的改革利益的調整了，以新的全國性的法規統一解決小產(chǎn)權房問(wèn)題已成為改革的必然。
導致小產(chǎn)權房產(chǎn)生的第三個(gè)根本原因，就是近10年以來(lái)中國的房改沒(méi)有根據1998年7月3日《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的承諾落實(shí)房改的進(jìn)程和政府擔保。該項改革指南強調：“深化城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發(fā)展住房金融，培育和規范住房交易市場(chǎng)�！� 事實(shí)上由于政府沒(méi)有“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，以及廣泛發(fā)展個(gè)人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴建原住房等合作建房等形式以平抑急劇住房商品化的運轉風(fēng)險，而主要依賴(lài)開(kāi)發(fā)商的商品化房屋的開(kāi)發(fā)以解決城市住房需要，導致中國最高的城市化發(fā)展速度和最高城市房?jì)r(jià)并存。倘若政府依據全國住房改革的承諾，提供足夠的低價(jià)房以適應從福利分房為主到商品化住房為主的過(guò)渡時(shí)代的需求，也會(huì )極大地抑制小產(chǎn)權房的發(fā)展。
《城鄉規劃法》強行拉開(kāi)了解決中國小產(chǎn)權房的序幕
目前小產(chǎn)權方的利益核心不是房屋造價(jià)多少，受惠于國內生產(chǎn)通脹的限度，房屋造價(jià)的上漲大多數人還能接受；其利益核心在地價(jià)，受惠國內資產(chǎn)價(jià)格的巨大升勢，它使城鄉居民可以通過(guò)灰色地帶享受小產(chǎn)權房地價(jià)上漲的特殊利益以對付中國的高房?jì)r(jià)和通貨膨脹。因此若以損益關(guān)系而論，土地管理法譬如小產(chǎn)權房之損，用一塊少一塊；城鄉規劃法譬如小產(chǎn)權之益，加一部分規劃多一部分房屋。為此治理小產(chǎn)權房應該土地和規劃兩法并用，而且理想的方法應該是先有土地法立規矩，后有規劃法劃方圓。但是目前管小產(chǎn)權房地的沒(méi)來(lái)，管小產(chǎn)權房天的先來(lái)了。
由于國土資源部、全國人大仍在研究集體土地法規的有關(guān)的問(wèn)題，建設部主力推動(dòng)的城鄉規劃法立法已獲成功。2007年10月28日十屆人大第三十次會(huì )議通過(guò)了《中華人民共和國城鄉規劃法》，自2008年1月1日施行， 同時(shí)現行的《城市規劃法》廢止�！冻鞘幸巹澐ā忿D變?yōu)椤冻青l規劃法》，一字之差，卻標志著(zhù)中國將從2008年元旦起徹底改變城鄉二元結構的規劃制度，進(jìn)入城鄉一體化的規劃管理時(shí)代。而與此相反，商品化的土地使用權的管理卻仍然是用征地制度這個(gè)獨木橋來(lái)連接城鄉兩個(gè)世界。
本來(lái)集體土地制度應該是《城鄉規劃法》運轉的前提，也是其實(shí)施的基礎。遺憾的是到目前為止，中國的《土地管理法》還沒(méi)有根據《憲法》的原則建立集體所有土地完整的法規體系，集體土地使用權也沒(méi)有根據《憲法》的憲則進(jìn)入市場(chǎng)流轉。由此導致了《城鄉規劃法》成為一部跛腳的法律，本應與《城鄉規劃法》同期出臺的集體土地管理法規的延緩出臺，導致了中國集體土地使用權流轉、鄉鎮企業(yè)建設用地、宅基地、小產(chǎn)權房等問(wèn)題獲得了巨大的灰色運轉空間。2008年元旦起《城鄉規劃法》的施行又使中國的600多個(gè)城市，1600多個(gè)縣獲得了中國32多萬(wàn)個(gè)村鎮規劃的主導權，這是中國規劃史上最大的一次放權，也是地方政府主導集體土地利益調整的最大的歷史機會(huì )，地方政府可以將大量灰色的歷史遺留問(wèn)題轉為合法。由此有關(guān)小產(chǎn)權房和農村建設用地的發(fā)展規模，2000多個(gè)縣市政府完全就可以依法進(jìn)行行政調整和補辦一些手續了。因此，《城鄉規劃法》實(shí)際上強行拉開(kāi)了解決中國小產(chǎn)權房問(wèn)題的序幕。
解決中國小產(chǎn)權房問(wèn)題的幾個(gè)希望之途
無(wú)論是基于對《憲法》的責任，還是要加強《城鄉規劃法》的施行，都必須徹底解決集體土地使用權的流轉和小產(chǎn)權房問(wèn)題。對此大體可以有四個(gè)途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關(guān)集體所有土地，特別是農村建設用地的流轉體系和權利安排；其二，與《土地管理法》修改的同時(shí)，制定有關(guān)行政條例，初步建立農村建設用地制度和促進(jìn)集體建設用地使用權進(jìn)入市場(chǎng)；其三，國務(wù)院或國土資源部發(fā)布有關(guān)集體土地改革的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設用地的改革路徑和架構；其四，確立由地方政府試點(diǎn)解決的過(guò)渡性安排，《憲法》和《土地管理法》規定的土地使用權可以依法轉讓?zhuān)](méi)有限定是中央的法律，還是地方的法律。
從目前情況分析，雖然《土地管理法》的修改、補充，僅需要兩月即有一次例會(huì )的全國人大常委會(huì )批準即可。但是《土地管理法》的修改不僅是主體內容的問(wèn)題；也不僅是抽象的立法技術(shù)問(wèn)題，更多的是當代中國文明的轉型和城鄉居民利益的革命性調整。因此，近期以《憲法》為基礎即全面實(shí)現《土地管理法》的體系修改是不太可能的，比較好的全面修改的歷史機遇大約應是2010年的十七屆三中全會(huì )的前后。
也正是基于此，目前解決集體土地問(wèn)題可以選則兩個(gè)路徑：其一，由國務(wù)院發(fā)布有關(guān)行政通知，它基本上應該是《土地管理法》等法律修改的前置。由于它還不是法律、法規，實(shí)際部門(mén)仍不能據此解決集體土地的系統性問(wèn)題。當然從形式上看，這種政令也可以是系列的通知并分多次頒布，但其效力和影響力都必定是有限的。其二就是采用分步驟的方式逐步建立中國集體土地管理制度，進(jìn)行《土地管理法》的個(gè)別條款的修改。
目前來(lái)看，小產(chǎn)權和集體土地使用權流轉的違規問(wèn)題，決不可能因為以上一、兩個(gè)嚴格的行政通知就會(huì )得以糾正；也決不會(huì )因為若干法律若干條款的修改就會(huì )有效解決，中國集體土地法規體系的建設需要全面整體的制度突破。
小產(chǎn)權房和農村建設用地使用權流轉的實(shí)質(zhì)是中國最大的國民收入分配問(wèn)題，商品化運轉土地使用權是中國市場(chǎng)經(jīng)濟的內在價(jià)值和體系需要，根據國土資源部2006年土地利用變更調查結果，全國居民點(diǎn)及獨立工礦用地是3.95億畝，農村非耕農用地3.83億畝。中國農民從小農經(jīng)濟、庭院式居住的狀態(tài)轉型為集約化、規�；�、城鎮化的現代化居住狀態(tài)已經(jīng)大勢所趨。農村建設用地使用權流轉的理論價(jià)值將超過(guò)10萬(wàn)億人民幣以上，這筆財富是解決中國城鄉一元制的寶貴財富。
因此，農村建設用地使用權流轉與其說(shuō)是土地管理問(wèn)題，不如說(shuō)是中國現階段的國民收入分配問(wèn)題。為此，中國小產(chǎn)權房問(wèn)題改革的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現中國歷史上又一次以土地為主的財富再分配，再次確立高速前進(jìn)的中國城鄉建設的利益平衡，解決土地使用權商品化。過(guò)去30年的中國城鎮化的最大受益方可能是地方政府，未來(lái)30年土地改革的最大受益方應該是人民，特別是中國農民。從中國的互動(dòng)機制而言，為防止通過(guò)社會(huì )沖突的方式導致維憲、護憲的危機，中央政府必須在較近期作出集體土地使用權轉讓的制度安排。
由于現行的《土地管理法》是在保持著(zhù)諸多盲區的情況下運轉的，為此甚至需要以政代法、以令代法維持管理局面。這正是中國小產(chǎn)權房問(wèn)題勢大的制度原因，也是小產(chǎn)權房問(wèn)題影響力巨大的關(guān)鍵。它客觀(guān)上造就了小產(chǎn)權房利益相關(guān)方的越來(lái)越大的談判力量，也直接倒逼著(zhù)中央政府盡快出臺集體土地使用權流轉的管理辦法，區別對待，解決中國的小產(chǎn)權房問(wèn)題。
從戰略上分析比較可行的方法是：以中央政府的有關(guān)行政通知為聯(lián)橋，2008年即開(kāi)始修改和完善《土地管理法》、《房地產(chǎn)法》、《擔保法》等法律、甚至以釋?xiě)椪f(shuō)明等體系性措施，確立農村集體建設用地流轉的法律安排，直接促進(jìn)集體建設用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉。有關(guān)土地的流轉的收入劃歸農民和農民集體，國家通過(guò)稅收實(shí)現利益調節，徹底解決小產(chǎn)權房這個(gè)中國改革的怪胎。我們認為，商品化的土地使用權流轉不僅應該成為政府、工商企業(yè)的原始積累和財富源泉，而且也應該成為億萬(wàn)人民社會(huì )生存和財富創(chuàng )造的基礎。(武建東)
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